菲律宾助学贷款制度对中国的启示

冯涛

摘 要：由于菲律宾和美国的联系较紧密，在亚洲经济起步较早，其助学贷款上世纪60年代就开始运作，发展基础较好，制度设计有一定特色，如社保系统介入助学贷款，和实业界合作帮助借款学生就业，但也存在着助学贷款覆盖面较小，以及助学贷款资金总额不足的缺陷。中国可以借鉴学习在利用社保系统进行助学贷款还款，助学贷款经办机构帮助借款学生就业方面借鉴菲律宾的经验。

关键词：助学贷款;菲律宾;社保系统;开发银行

菲律宾是位于亚洲东南部的一个国家，地处海上丝绸之路经济带上，地理位置重要，是东南亚一个举足轻重的国家，近年来和我国的关系有磨擦也有合作，是我国在亚洲需要重点关注的国家。另外，由于菲律宾过去曾长期是美国殖民地的原因，和美国一直都保持着密切的经济、政治、军事、教育和文化联系，大量菲律宾人在美国读书和就业，美国则在菲律宾保持军事和政治影响，菲律宾的经济体制和教育体制受美国影响也比较大，有些领域的政策制定达到一定水平。

菲律宾的助学贷款从上世纪60年代就开始推行，在亚洲国家中是比较早推行助学贷款项目的。据笔者掌握的情况，亚洲国家中只有最发达的日本的助学贷款项目比菲律宾早一些，这也从一个侧面体现了菲律宾往昔在亚洲的发达程度，而且其助学贷款政策的部分制度设计比较精细，颇具特色，体现了其教育政策设计的一定水平。本文回顾了菲律宾的助学贷款从上世纪60年代至今发展的过程，分析了其现在的助学贷款制度存在的问题以及可借鉴的地方，以为我国改善自己的助学贷款政策提供些许参考。

一、菲律宾助学贷款推行的背景

2007年菲律宾高等教育体系共有240万学生，75%的学生在私立高等教育机构就读;全国共有1710所高等教育机构，1514所是私立的，约占高教机构总数的89%，而且私立高教机构中不乏在国际上有一定知名度的顶尖大学。毫无疑问，菲律宾的高等教育体系是以私立机构为主体的。[1]公立高教机构资金主要来自于中央政府，地方政府只补贴极少部分的资金，同时公立高教机构一般收取不超过每个学生人均培养成本10%的学费，唯一的例外是菲律宾最大的公立大学菲律宾大学（The University of Philippines），其学费标准可以超过10%这个水平。因此公立高教机构的学生实际上是享受了大量政府补贴的（公立高教机构较少使得这种补贴具有较强的可持续性），私立高教机构则很少有政府补贴，学费水平相对公立高教机构要高出不少，达到公立高教机构学费的数倍，如菲律宾大学在本世纪初的学费每年约为250美元，而顶尖的私立大学德拉萨（De La Salle）大学的学费约为每年2000美元，是菲律宾大学学费的八倍。考虑到菲律宾的经济发展水平和人均收入水平，私立大学的学费对于普通的菲律宾人来说无疑是个非常沉重的负担。大学的教学、研究以及发展都需要经费的支持，而菲律宾还是发展中国家，政府财力有限，不可能对教育投入较多资金，亚洲开发银行曾经对菲律宾高等教育体系进行过一定的考察，并提出了提高大学学费的建议。[2]一方面，大学的发展客观上需要增加学费（由于菲律宾政府的资金投入受限于现实的国情很难增加）;另一方面，增加学费又带来普通民众经济负担加重的问题，为防止学费成为阻碍普通民众就读大学的障碍，在这种背景下，菲律宾的助学贷款就应运而生了。

二、菲律宾早期有代表性的助学贷款项目——《先学后还项目》

菲律宾最早的助学贷款项目开始于1969年，但由于资金缺乏等原因，该项目持续时间不长，在1976年即被废止。作为替代方案，一个新的助学贷款项目《先学后还项目》（Study Now，Pay Later Plan）1976年開始启动，该项目的申请条件包括：首先需要是菲律宾公民;正在注册就读一个核准的优先课程（不是学习所有课程都可以获得助学贷款，优先课程一般包括海运、信息技术、教师教育、农业科学等）;申请贷款时不超过30岁（这主要考虑的是以后的还款期间不能太短，因为年龄过大，将来的还款期间就比较短）;父母或监护人或配偶的年总收入不能超过15万菲律宾比索（按照2017年10月15日的最新汇率，1菲律宾比索约合人民币0.13元，15万比索约合19500元人民币）。

贷款数量是每学期7250比索（约合942.5人民币），贷款的资金来源于菲律宾政府所有的五家金融机构（社保系统、政府雇员保险系统、菲律宾开发银行、菲律宾土地银行和菲律宾国民银行），每年的贷款资金总额是2500万比索，五家金融机构直接负责贷款的发放和归还事宜。借款学生毕业之后需要通过一个工资直接归还贷款系统来还款，年利率不得超过6%的固定利率。与此同时，还建立了一个教育贷款担保基金，起始金额为100万比索，以准备应对可能出现的助学贷款坏账。以上这些制度设计影响深远，直到现在，菲律宾的一些助学贷款项目还保留着相当多来源于《先学后还项目》中的制度设计。

申请贷款时，借款学生需要向高教委员会各地区的办公室提交申请书和需要的各种文件，高教委员会各地区的办公室通过一个审查委员会来审查和处理助学贷款申请，包括列出申请人的排序，选择受助人和分配贷款数额，并通知借款学生，签订借款协议等。如果借款学生就读的学校没有和高教委员会签订管理这种助学贷款的协议，贷款就直接发放给借款学生，如果借款学生就读的学校和高教委员会签订了管理这种助学贷款的协议，则贷款直接转给学校。审查委员会考虑的重点在于以下两点：经济困难的程度以及成功完成优先课程的潜力，最聪明并且最穷困的学生最有优先权。借款学生需要提交的文件包括：最新的所得税申报表;新生需要提交高中报告卡;由教务长或院长签发的上学期成绩排名的官方报告;绩点不能低于2.5;需要有一个在社保系统或政府雇员保险系统的成员提供担保。

随着经济和社会的发展，贷款额度也在不断调整，但考虑到通货膨胀因素，贷款的真实数额实际上是在下降的。另外，国有金融机构不愿意发放贷款，原因是6%的固定利率照顾了借款学生的利益，但对于金融机构来说这个利率水平比较低，导致几家经办助学贷款的金融机构这方面的利润很低，因此实际发放的助学贷款数额较少，这又造成无法满足贫困学生的实际需要。基于这些情况，《先学后还项目》开始改革，以适应不断发展的形势。[3]

三、菲律宾当前多样化的助学贷款项目

上世纪80年代国有金融机构开始退出助学贷款项目，到1992年完全退出，接手的是教育文化体育部，再后来是专门成立的高教委员会，在这个转换的过程中，由于经办机构在过渡过程中，助学贷款的发放额显著下降。之后菲律宾还推出过一些针对特殊地区和特殊学校的专门的助学贷款项目，如针对落后地区的《第五区域助学贷款项目》（专门照顾菲律宾最落后地区——比科尔半岛的助学贷款项目），该项目与《先学后还项目》的设计类似，但突出了高教机构的核心地位，由高教机构来负责整个贷款的发放回收过程;再比如《精英中心助学贷款项目》主要瞄准的是在一定水平之上的公立和私立学校的贫困但有潜力的学生，以保证培养学生的质量，有利于未来的还款，但这些专门的助学贷款项目覆盖范围都不够大，也没有取得明显的效果。[4]

目前，菲律宾助学贷款项目呈现分散化的状态，即多家金融机构又陆续推出自己的助学贷款项目，下面以最有代表性的菲律宾社保系统助学贷款项目和菲律宾开发银行助学贷款项目为例分别介绍。

（一）菲律宾社保系统的助学贷款项目

菲律宾社保系统的助学贷款项目资金总额约70亿比索（约合9.1亿人民币），其中35亿比索来源于中央政府，35亿比索来源于社保系统。借款人需要满足的条件是：当前处于受雇或自我雇佣的状态;社保成员借款人必须有12个月的社保缴费记录，并且至少有一次缴费记录是在申请助学贷款日期最近三个月的，社保成员借款人最近一个月的月收入不能超过25000比索（约合3250元人民币）;借款人如果有房贷过期贷款，则过期贷款不能超过3个月的分期还款额。

可申请的借款人范围包括：社保成员本人;社保成员的法定配偶、子女（包括非婚生子女）;没有成家的社保成员的兄弟姐妹（包括同父异母或同母异父的兄弟姐妹）;已结婚的社保成员可以扩展到两个助学贷款项目的借款人资格，但必须是自己、配偶、婚生或非婚生子女;借款人资格不能代替。

如果是修读学位课程每学期可以获得2万比索的贷款额度;如果修读职业和技术课程（须两年及以上）每学期可以获得1万比索（约合1300元人民币）的贷款额度;贷款由菲律宾政府和社保系统各出一半额度;政府的一半贷款利率为0，社保系统的一半贷款年利率为6%，对未及时支付的贷款收取每月1%的罚息;申请人就读的学校必须经高教委员会认定;贷款支票发放给申请人，并能为学校所接受;学位课程的还款期为5年，一般是最后一次放款的18个月（两学期课程）、15个月（三学期课程）、14个月零15天（四学期课程）后需要开始还款;职业和技术课程的还款期为3年，一般是最后一次放款的18个月（两学期课程）、15个月（三学期课程）后需要开始还款。[5]

菲律宾社保系统助学贷款本质上是比较重视还款的一种助学贷款，因为当前处于受雇或自我雇佣的状态保证了借款人一般有稳定的工作，有一定的经济实力，也就有了还款能力，如果是社保成员的子女为借款人的话，那么其身为社保成员的父母则有还款能力，成为其还款的保障。就读高校的限制则在一定程度上保障了教育质量，为借款人将来就业打下了较好的基础，也就在很大程度上保障了还款的顺畅。另外，比较短的还款期限也降低了还款的风险，但可能导致借款人还款负担较重。因此，菲律宾社保系统助学贷款是很看重还款因素的一种助学贷款。

（二）菲律宾开发银行的助学贷款项目

菲律宾开发银行的助学贷款项目总额为20亿比索（约合2.6亿人民币），由菲律宾开发银行贷款给高教机构，高教机构再贷款给贫穷但有潜力的学生。

该项目具体运作方式是：经过官方认定的合作公司或雇主和高教机构挑选就读优先课程的学生借款人并做预先的资格审查，官方认定的合作公司或雇主、学生借款人和高教机构签订三方协议，官方认定的合作公司或雇主提供在岗培训并随后雇佣借款学生，并且制定一个从工资中自动扣除的计划来归还助学贷款。

高教机构需要满足以下条件：具有透明和良好的治理实践，已被证明有良好的表现记录，和产业界联系紧密。高教机构可以从菲律宾开发银行那里借相当于培养学生总成本90%的资金，然后贷给学生，但一家高教机构从菲律宾开发银行的借款额不能超过1.5亿比索（约合0.2亿人民币）。

学生借款人的申请条件包括：高中毕业;良好的道德品质;优异的学术表现;显示出良好的精神和身体适应性以完成学业，并且家庭年收入不能超过15万比索。申请此项贷款学生需要修读的课程包括：海运、架桥、教育、技术和职业课程、烹饪艺术、信息技术、商业过程整合课程、酒店管理、学士学位课程、研究生课程等。

借款可以用于：学费、食宿费、教材、制服、旅行费、机票、培训费等。

还款日期是毕业后8年，毕业后两年开始定期还款;借款人会被核发一个社保系统号码或者政府雇员保险系统号码（取决于借款人未来的就业去向）;银行会通过社保系统或者政府雇员保险系统来从借款人工资中扣减还款;贷款人也会通过菲律宾海外就业管理局来收集那些在海外工作的借款人的还款。

利率是参照菲律宾91天国库券利率的，银行会在此基础上增加3%-5%，仍然算是一个优惠利率。[6]

该助学贷款项目允许借款学生在海外学习和培训，只要就读学校和海外企业有类似的合作协议即可，如菲律宾技艺专精学院（Skills Mastery Institute）就和澳大利亚的企业有过类似合作。[7]

菲律宾开发银行助学贷款的设计同样也很看重还款因素，甚至比菲律宾社保系统助学贷款更加看重，开发银行助学貸款不仅对经济困难有要求，同时还要求成绩优异，对修读的课程也有所限制，对高教机构也颇为挑剔，并且在很大程度上甚至为学生的未来工作做了安排，这些都是为了学生能够顺利大学毕业并找到一份稳定的工作，从而保障学生顺利归还助学贷款，也为开发银行助学贷款的良性运行打下了很好的基础，但这也会导致一个缺点，那就是覆盖面较小。

四、菲律宾助学贷款项目设计的优缺点分析

（一）菲律宾助学贷款项目设计的优点

纵观菲律宾从上世纪60年代启动至今的助学贷款项目，虽然整体而言效果不能算很好，但由于菲律宾长期以来经济社会各方面受美国影响很大，教育和金融领域也不例外，其助学贷款设计有一定水准，并在以下两个方面很有特色。

1.通过社保系统发放和回收助学贷款

助学贷款回收历来是各国助学贷款运行中一个最难解决的问题，一般而言，回收方式有四种：一是通过经办的银行来回收，如中国的校园地助学贷款（生源地助学贷款则是通过支付宝这种商业公司来回收）、美国的一些助学贷款项目;二是通过税务系统来回收，这一般是实行按收入比例还款的国家，如英国、匈牙利等国;三是通过政府机构来回收，如泰国;四是通过政策性金融机构来回收，如日本。菲律宾这种通过社保系统来发放和回收助学贷款的做法比较新颖，也具有很大的好处，首先是可以保持住和借款学生的联系，无论借款学生去哪里就业，总要缴纳社保，这样就不可能失去和他们的联系;其次可以降低回收助学贷款的成本，反正借款学生的社保缴费总是要扣除的，同时把助学贷款还款一并扣除，不会增加额外的成本，因为贷款的发放也是社保机构，信息处理是比较便捷和无隔阂的，也不会出现不同机构互相扯皮的情况。

2.和实业界联系解决借款学生就业

还款始终是助学贷款运行中最难解决的问题，还款主要取决于两个因素：一个是还款能力，这取决于借款学生的工作稳定性以及工作收入;另外一个是还款意愿，这取决于信用系统的制约，但最关键的是工作稳定性和工作收入，如果借款学生找不到工作，则无论如何也无法顺利还款。菲律宾开发银行和实业界联系，从开始借款就锁定借款学生未来工作机会的做法在全世界实行助学贷款项目的国家中都是很少见的，甚至可能是独家的，其他国家顶多是经办机构帮助推荐借款学生工作机会，这种四方介入的模式：学校和企业挑选学生，然后菲律宾开发银行放款，学校教授课程，企业进行培训，毕业后到企业就业，学生获得工作收入后开始稳定还款，保证了还款的顺畅。

（二）菲律宾助学贷款项目设计的缺陷

菲律宾助学贷款的缺陷主要表现在以下两个方面：修读课程限制导致助学贷款覆盖面始终较小以及助学贷款资金总额不足。

应该说，菲律宾助学贷款从一开始就在还款方面考虑的比较全面，考虑到了借款学生就业、社会人力资本的培养等因素，因此限制条件较多，不是一个普适性的助学贷款项目，最主要的限制是必须修读所谓的优先课程才可以获得助学贷款，这一点从60年代开始到现在没有大的调整，这种限制的初衷是只有优先课程就读的学生才是菲律宾国家经济和社会发展所需要的，能够弥补菲律宾在这个领域的人力资本缺口。由于比较紧缺，借款学生毕业后就业应该也比较顺利，这样可以保证工作稳定性，进而保证还款的顺畅。但修读优先课程的限制，导致这个条件对借款学生来说显得苛刻了，因此，菲律宾的助学贷款项目始终不能覆盖该国绝大部分贫困学生，这就在相当程度上失去了助学贷款本身的意义。

助学贷款资金总额不足的缺陷主要体现在宏观上，就以菲律宾现在两个最重要的助学贷款项目社保助学贷款和开发银行助学贷款为例，社保助学贷款的总资金为70亿比索（约合9.1亿人民币），开发银行助学贷款的总资金为20亿比索（约合2.6亿人民币），要知道菲律宾人口高达1亿，尤其是考虑到菲律宾的高教体系中私立机构占绝大多数的情况下，这个助学贷款资金数额恐怕是远远不够的。从中国的数据来看，截止到2012年，全国累计审批金额就已经达到883.62亿元，累计发放金额830.1亿元。[8]再以一个和菲律宾情况类似的东南亚国家越南（人口也在1亿左右）为例，截止到2012年，越南助学贷款余额也有358000亿越南盾（约107.4亿人民币，按照2017年10月15日汇率换算），也远远超过菲律宾的助学贷款金额，而且还得考虑到越南的私立高教机构显然没有菲律宾那么多的背景。[9]

五、菲律宾助学贷款项目对中国助学贷款政策改进的启示

菲律宾有代表性的两个助学贷款项目和中国助学贷款项目的具体制度设计如表1所示。

基于两国助学贷款项目制度设计的比较，菲律宾助学贷款项目对中国助学贷款制度设计的启示可能主要体现在以下两个方面。

（一）利用社保系统进行助学贷款还款

中国的助学贷款分为两类：一类是校园地助学贷款，还款由经办的商业银行负责回收;另一类是生源地助学贷款，还款由国家开发银行通过支付宝负责回收。这两种还款方式很大程度上都要取决于借款学生的自觉性，如果他们不主动还款，基本就无法顺利回收贷款了。其他国家有通过税务部门回收还款的，如英国、匈牙利等国，但一般需要一个发达的税务系统做基础，能够处理庞大的信息流，同时经办的银行部门和税务部门还要有一个较好的协调机制，中国还没有做过这方面的尝试，一般认为，可能存在的困难主要在于：有的借款学生可能都不缴纳个人所得税（如收入未达到个税免征额或逃税等情况下），这就会使得通过税务部门来回收助学贷款不太容易。相比较而言通过社保系统要比通过税务系统更好一些，原因如下：借款学生可能不缴个人所得税，但不可能不缴纳社会保险，只要參加工作，就一定会缴纳社会保险，这就保证了借款学生信息的完整性，不管借款学生主观上愿不愿意，社保机构在扣缴社会保险费的同时，直接将助学贷款还款一并扣缴，然后由社保机构对接经办助学贷款的商业银行总行和国家开发银行，定期将还款转账给经办机构，并可收取一定手续费，这样就基本可以保证助学贷款还款的顺利完成。

（二）助学贷款经办机构介入借款学生的就业

中国的助学贷款经办机构是各商业银行（通过招标方式来经办校园地助学贷款）和国家开发银行（经办生源地助学贷款），两者都有着广泛的社会关系网络，商业银行和当地企业，国开行和当地政府、基建行业的企业由于贷款的关系一般都保持着紧密的关系，可在法律允许的范围内，由银行机构帮助借款学生寻找实习和工作机会，必要的时候高校也可以参与进来，这也是一种产学研的合作途径，效果是多方面的：借款学生解决了就业，职业发展有了保障;经办的银行机构的助学贷款还款会比较顺利;企业密切了和银行机构的联系;高校则解决了学生就业问题。今后在这方面很值得探索，形成一个稳定的机制来支持。

中国的助学贷款经过多年来的发展，目前已进入稳定运行的阶段，借款学生需求基本得到满足，政府财政贴息负担方面都做的不错，唯一还需要改进的可能就是还款环节，而菲律宾的社保系统参与还款，经办机构参与学生就业都是可以选择的改进举措，对中国有一定参考价值，可以帮助中国更好地完善自己的助学贷款政策。

参考文献：

[1]柯莉群.菲律宾高等教育国际化述评[J].东南亚纵横，2011（9）：34-37.

[2]彭文平.亚洲开发银行对东盟国家的高等教育援助[J].东南亚研究，2014（5）：106-112.

[3][4]Igor Kitaev，Teresita Nadurata，Virginia Resurrection，Freddie Bernal.Student loans in the Philippines：lessons from the past[EB/OL].[2017-02-15].http：//unesdoc.unesco.org/images/0013/001336/133623e.pdf.

[5]SSS Philippines Educational Assistance Loan For Filipino Students[EB/OL].（2016-09-17）[2017-03-02].http：//studentscholarshipgrant.com/philippines/sss-loan-ph/.

[6]DBP HELPS Philippines Student Loan Program.[EB/OL].（2016-09-01）[2017-03-02].http：//studentscholarshipgrant.com/philippines/dbp-helps-ph/.

[7]DBP allots P2B for Study Loans Abroad[EB/OL].（2013-07-04）[2017-03-05].http：//asianjournal.com/news/dbp-allots-p2-b-for-study-loans-abroad/.

[8]全國学生资助管理中心.2012年国家助学贷款再创历史新高[EB/OL].（2013-03-27）[2017-03-08].http：//www.csa.cee.edu.cn/jianbao/gongzuojianbao/2013-03-27/1596.html.

[9]Hn 3 triê·u l·t ho·c sinh，sinh viên ·c

vay v′n[EB/OL].[2017-03-23].http：//www.udn.vn/bcns/view/291/670.