乡村振兴战略中农村基层党组织绩效评价体系构建

纪中强

〔摘要〕

评价是为了做到“心中有数”，从而引导党员干部树立正确的政绩观。建构系统、科学的农村基层党组织绩效评价指标体系，应以习近平以人民为中心的发展思想为指导，以乡村振兴战略的新形势、新目标、新要求为遵循，以农村基层党组织的功能定位为参照。坚持科学性、系统性、导向性以及硬指标与软指标相结合的构建原则。依据系统论方法构建一个可量化的指标集合，并将各项一级指标分解成相应的二级和三级指标。科学评估农村基层党组织的绩效，对于实施党的乡村振兴战略、强化农村基层党组织的功能、激发农村基层党组织和党员干部在乡村振兴中的内生动力等具有重要的意义。

〔关键词〕

乡村振兴战略；乡村组织振兴；农村基层党组织；绩效评价体系

〔中图分类号〕D267.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）04-0064-07

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进，并为乡村振兴战略指明五个具体路径：推动乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴和乡村组织振兴。乡村组织振兴在乡村振兴战略中发挥着重中之重的作用，考量农村基层党组织绩效应以习近平以人民为中心的发展思想为指导，以乡村振兴战略的新形势、新目标、新要求为遵循，以农村基层党组织的功能定位为参照。评价指标具有双重效应和作用，它既是对基层党组织工作成效的一个总结和评判，也为乡村组织振兴明确了方向和目标。

一、 乡村振兴战略中农村基层党组织绩效评价指标体系构建的基本依据

“上面千条线，下面一根针”，是对农村基层党组织工作职能和状况的一个形象描述，反映了农村基层党组织地位的重要性和工作任务的繁重性。乡村振兴战略制定的目标能否实现，一方面靠党的宏观政策和顶层设计，另一方面靠农村基层党组织作用的发挥。农村基层党组织绩效评价体系指标的预设，主要依据以下几个方面的因素：

（一）以人民为中心的发展思想

党的十九大报告指出，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。〔1〕以人民为中心的发展思想体现了我们党的宗旨和执政理念，深刻回答了要实现什么样的发展、发展依靠谁、为了谁和发展成果由谁享有等一系列重大问题。具体到党的农村工作而言，这一思想要求我们必须把农民作为农村基层党组织绩效的评价主体，正如习近平所强调的那样，“我们党的执政水平和执政成效都不是自己说了算，必须而且只能由人民来评判”〔2〕。也就是说，农村基层党组织和党员干部表现如何，不是自说自话，关键看广大的农民群众满意不满意，农民群众的评价是最具权威性的评价。根据以人民为中心的发展思想的要求，评价农村基层党组织的绩效主要看农民的主体地位是否得到了体现和维护，能否做到重大事项和决策由农民参与，农民在经济、政治、文化等方面的权益有没有保障，农民的获得感、安全感、幸福感如何，等等。

（二）鄉村振兴战略的新形势、新目标、新要求

新时代我们党谋划了振兴乡村的新蓝图，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标和要求。显然，对于这一新战略，无论从我国农村相对落后的现状看，或是从贯彻落实这项惠农富农兴农的战略举措的难易程度看，都不是“轻轻松松、敲锣打鼓”就能够实现的，宏远的战略最终要靠农村基层党组织去落实。在这样的背景下，农村基层党组织肩负的使命光荣，任务也相当繁重，对其绩效考核的标准应紧密结合乡村振兴战略的总要求来设计。具体而言，考核的重点主要包括：一是能否因地制宜培育新兴产业，产业结构是否优化；二是环境质量、基础设施和公共服务是否符合生态宜居的要求；三是农民在思想观念、道德规范、知识水平、素质修养、行为操守等方面的表现如何，展现了什么样的社会风气和精神风貌；四是在乡村治理中基层党组织是否发挥了组织引领、党员示范的带动作用，以及推进法治、德治、自治等多元化治理体系建设的状况；五是农村居民人均纯收入，农村劳动力非农从业人员比重，创业农户数比重，以及农民技术技能培训状况，等等。

（三）农村基层党组织的功能定位

党的十九大报告指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能”，把农村等基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”〔3〕这既是对加强包括农村在内的基层党组织的总要求，也是对基层党组织功能的精确定位。总体来看，农村基层党组织的功能主要体现在以下两个方面：

一是农村基层党组织在乡村振兴战略中担负着宣传并落实党的大政方针、引领先进价值观和巩固基层政权等政治功能。认真领会党在农村的路线、方针、政策是做好农村工作的前提，基层党组织要针对农村的实际状况和农民的科学文化水平，有的放矢地做好宣讲工作，让广大农民群众深入了解党的宏观战略。在此基础上，广泛征求农民的意见和建议，充分发挥协商民主的作用，因地因时制宜制定出符合农民群众意愿和利益的具体政策，既不能搞“一刀切”，又不能违背中央的根本意图。乡风文明是乡村振兴战略的重要内容和目标，作为党的基层组织，党员干部在行动上发挥好榜样作用的同时，要在思想观念上发挥好价值引领的作用。因而，考核农村基层组织的绩效，不能仅仅看党员干部带领农民在物质上取得的成效，还要看在党员干部引领下农民的思想觉悟怎么样。党的乡村振兴战略的实施，从政治意义上讲，就是为了让农民增强获得感、幸福感，从而感受到党的温暖和伟大，巩固党的基层政权。所以，党的基层政权的稳定性是考量农村基层组织绩效的又一重要指标。

二是农村基层党组织肩负着服务群众、表达民情民意、整合利益和发展生产等社会功能。恩格斯曾言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”〔4〕。对于农村基层党组织而言，社会功能是政治功能发挥的基础，基层党组织社会功能发挥的状况如何，主要从以下几个方面进行考察和衡量：其一，领导发展生产的能力。实施乡村振兴战略，就是要在“产业兴旺”的基础上使人民普遍过上富裕生活，领导群众发展生产是基层党组织义不容辞的责任和义务，也是对基层党组织绩效考核的首要指标；其二，服务群众的质量和水平。服务群众是基层党组织的职责所在，服务群众的质量与水平直接关系到党的执政形象和群众对党的评价，是绩效考核的核心指标；其三，能否顺畅地表达民情民意。在深入调查研究的基础上表达民情民意，党组织才能得到农民群众的认同和拥护，制定出合宜的政策；其四，利益整合功能。乡村振兴战略提出了“治理有效”的要求，据此，基层党组织要能够根据不同的利益诉求，统筹运用政治、经济、文化等手段，协调各种利益和矛盾，构建和谐乡村。

二、乡村振兴战略中农村基层党组织绩效评价指标体系的构建原则

（一）科学性原则

所谓科学性原则，是指设计的评价指标要契合乡村振兴战略的总要求，符合农村基层党组织的功能定位，能够紧密结合我国农村基层的具体实际，并严格遵循基层党组织绩效评价的一般规律。由于中国农村各地的情况千差万别，有的发展水平已经很高，有的则还处于贫穷落后的状态，因而，指标的选取要具体问题具体分析，做到与时俱进，避免“一刀切”和凝固僵化。评价指标的设计应清晰明了，便于数据的获取和计算。选取的指标应具有针对性、代表性和说服力，避免选用大而空的指标。同时，指标体系要合乎逻辑、紧密关联，既要避免重要指标的疏漏，也要避免交叉重叠。另外，要确保统计数据的科学性、权威性，应尽可能选用客观指标进行考核，以避免主观指标测评的随意性。

（二）系统性原则

乡村振兴战略是一个全面振兴的综合概念，有着丰富的内涵。它既包括经济、社会、文化方面的振兴，也包括乡村治理现代化和生态文明进步。因而，在乡村振兴战略背景下，农村基层党组织绩效指标体系的设计应遵循系统性原则，把指标体系的建构作为包涵若干子系统的一个有机整体来看待，要兼顾各个子系统之间的相对独立性和逻辑关联性。选取的指标不仅要全方位、多层次地反映各个子系统中基层党组织的绩效水平，还要注重关联性，从整体上考量基层党组织的综合绩效。另外，作为一项复杂的系统工程，在评价方式的选择上，要以定性分析和主观评估为基础，以定量分析和客观评估为手段，采用多种评估方法相结合的方式进行，确保评价的公正性。

（三）导向性原则

评价具有激励、引导的功能，因而，以乡村振兴战略为背景设计农村基层党组织绩效评价指标时应始终坚持导向性原则。评价既是对过去工作的总结，也是对未来工作的导引，要通过评价让基层党员干部明白哪些事项是工作的重点，哪些事项是在工作中应当避免发生的。既然我们是以乡村振兴战略为背景考核农村基层党员干部的工作绩效，就应以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这一总要求作为评价指标设计的依据，并以此为导向引导基层组织的工作。同时，要通过评价让基层党员干部更加牢固地树立执政为民的核心价值理念，相信群众，尊重群众的选择，时时处处把人民的利益看得高于一切。习近平指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”〔5〕因而，在评价指标的设计上，要始终坚持以人民为中心的发展思想，体现“以民为本”的价值导向性。

（四）硬指标和软指标相结合的原则

考量农村基层党组织的绩效需要兼顾硬指标和软指标两个方面的情况。所谓硬指标，是指由权威部门或专业机构统计，并且能够通过具體数字进行量化的指标。硬指标的优势在于客观、具体、信度高，能够避免主观意志和经验的干扰，但也常常会因为数据的不足而影响统计结果的公正性，如果仅仅凭借数字，则有可能滋生“数字政绩”“虚假政绩”等不良现象。所谓软指标，是指由评价主体通过主观感受进行研判，对评价对象做出模糊评定的指标。软指标的优势在于不盲目地依赖数字，而是根据各个方面的因素进行分析与考量，可以全面地对评价对象的绩效做出判断，但囿于评价主体的学识、能力等因素的影响，评价结果不可避免地会带有浓厚的主观色彩。因而，评价农村基层党组织的绩效要综合运用硬指标和软指标的优势，同时要避免二者的不足，取长补短，力争使评价结果真实可信。

三、乡村振兴战略中农村基层党组织绩效评价指标体系的构建

乡村振兴战略中农村党组织绩效评价体系，是依据系统论方法构建一个可量化的指标集合，运用定量与定性相结合的方式将各项一级指标分解成相应的二级和三级指标，从而构成一个严密的评价指标系统。笔者以农村基层党组织的功能定位、乡村振兴战略的内容与要求和以人民为中心的发展思想为基本依据，以对农民群众的调查问卷为重要参照，以相关领域的专家学者的建议和研究成果为学术借鉴，采用德尔菲法（Delphi Method）和层次分析法（Analytic Hierarchy Process）相结合的方式设定农村党组织绩效评价体系及权重。

（一） 绩效评价指标体系一级指标

在整个指标体系中，显然，乡村振兴战略背景下农村基层党组织绩效评价一级指标的设定至为关键，因为它关涉整个指标体系设计的科学性、系统性和实效性。指标的选取既要体现宏观性，又要体现战略性；既要强调近期指标，又要重视中长期指标；既要有硬指标的考量，又要有软指标的考查。在对基层党组织的服务对象进行问卷调查的基础上，经过广泛征询相关专家的建议和指标指数隶属度分析，最终选取以下几个方面作为一级指标：

一是科学发展水平。“发展才是硬道理。”〔6〕我们强调的发展当然不是盲目和片面的发展，而是在新发展理念指导下的科学发展。毋庸置疑，发展是解决乡村所有问题的关键，乡村振兴战略是建立在科学发展基础之上的，离开发展一切都无从谈起。农村基层党组织是领导乡村发展的组织者和实施者，乡村发展的质量与速度如何，在培育新的发展动能方面取得了哪些成效，发展有没有可持续性，广大农民群众是否充分享受到了发展的成果等等，这些指标从不同角度体现了基层党组织领导发展的成效。评价农村基层党组织的绩效，要把实实在在的发展作为第一要务，这样才能契合党关于乡村发展的战略安排，才能体现农村基层党组织的工作实绩。因而，我们在设定评价指标时，把科学发展水平作为绩效评价的根本指标。

二是乡村文化建设。乡风文明是乡村振兴战略的重要内容，乡村文化建设则是实现乡风文明的主要抓手。我们当前在农村大力开展的精准扶贫活动，从长远来看，显然不能仅仅局限于经济层面，更为关键的是应把重点放在文化建设层面。如果农民自身的文化素质提高了，发展的思路就会不断拓展，事实上，虽然许多农民贫困的原因不尽相同，但文化素质不高往往是制约农民脱贫致富的瓶颈。培育符合新时代要求的农民，固然需要使越来越多的农民拥有一定的技能，但同时还需要不断提高农民的思想道德素质和科学文化素质，这无疑都离不开乡村文化建设的推进。另外，培育农村进一步发展的新动能，实现产业兴旺的目标，从根本上说也需要高素质的新型农民来推动。因而，大力加强文化建设是实现乡村振兴战略的基本路径，也是评价农村基层党组织绩效的关键指标。

三是乡村环境建设。长期以来，环境问题一直是困扰农村的难题，这不仅影响了农村的生态面貌，也严重威胁到农民群众的身心健康，同时还影响到农村的可持续发展。我们党之所以把生态宜居作为乡村振兴战略的主要任务和目标，是党根据农村的现实状况而做出的重大决策，也是为了更好地维护广大农民群众的切身利益，体现了党执政为民的价值理念和以人民为中心的发展思想。根据党的战略安排，当前，农村基层党组织肩负着促进农村环境改善的重要职责，直接关系到乡村振兴战略目标能否实现，关系到农民群众对党执政能力和执政成效的评价。因而，乡村环境建设是对乡村基层党组织绩效考量的又一重要指标。

四是乡村治理能力建设。乡村的振兴需要有效的乡村治理，农村基层党组织治理能力的强弱既是乡村振兴的必要条件，也是衡量基层组织绩效不可或缺的指标。乡村治理能力强，基层组织绩效必然好，反之亦然。基层党组织在乡村治理能力建设方面应当发挥的作用主要包括：一是要发挥基层组织的堡垒作用，推动提高乡村自治、法治和德治的能力，实现“三治”融合；二是要注重培育一支懂农业、爱农村、爱农民的基层干部队伍，大力提升党员干部的思想道德修养和服务农民的能力，发挥好党员干部的榜样示范效应；三是在培育农民法治观念的基础上构建乡村治理的法治体系。

（二） 绩效评价指标体系二级指标

根据乡村振兴战略的总要求和乡村基层党组织应有的功能，围绕科学发展水平、乡村文化建设、乡村环境建设、乡村治理能力建设等4个一级指标，笔者预设了20项二级指标。然后，在对相关人员问卷调查结果的隶属度分析的基础上，经过与众多专家学者、基层干部和农民代表的深入交流，笔者最终选取了其中的12项指标作为绩效评价指标体系二级指标。在选定的12项指标中，一是体现科学发展水平的指标，主要包括产业结构、发展潜力和生活质量等三个方面。这几项指标的设定既体现了乡村振兴战略产业兴旺的要求，也体现了新发展理念的内涵要义，能够较为全面地展现和考量乡村基层党组织在领导农村科学发展方面的状况；二是体现乡村文化建设的指标，主要包括乡村文化事业与文化产业、乡村教育以及文明乡风培育等三个方面。这几项指标涵盖了乡村文化建设的各个方面，契合了乡村文明建设的总要求，是农村基层党组织在文化建设方面的着力点；三是体现乡村环境建设的指标，主要包括人居环境质量、环保基础设施、生态资源保护等三项指标。设定的这类指标既要能够客观地评价乡村环境建设的成效，同时还需按照乡村发展的实际状况来设定，不能无限度地拔高标准。总体来看，这三项指标遵循了以上的原则，也体现了乡村文明战略中生态宜居的要求；四是体现乡村治理能力的指标，主要包括农民群众满意度、治理成本与治理成就等三项指标。我们党工作的根本目标就是让群众满意，因而衡量基层组织治理乡村的能力应把农民群众的满意度作为一项重要指标。同时，还要考量治理成本，如果成本过高，也不能说明治理能力强。另外，要注重用事实说话，也就是说，要通过具体的治理成就来印证相应的治理能力。

（三）绩效评价指标体系三级指标

三级指标是对农村基层组织绩效更为直接的体现，是对二级指标的进一步细化。在设计该类指标时，笔者认真统计和分析了发放给农民群众的调查问卷，然后征询了众多专家学者、基层党员干部的建议，最终确定了47项三级指标。在这些三级指标中，既有反映乡村基层组织绩效的客观指标，如恩格尔系数、文明家庭达标率、图书室普及率、森林覆盖率、基层民主选举投票率等，又有测度基层党员干部的形象、密切联系群众作风、对群众利益诉求回应、基层组织的公信力以及农民群众的幸福感、获得感、安全感等主观性评价指标；既有三次产业发展协调度、农业内部结构合理化程度、农业科技含量、农业劳动生产率、农业资源利用率、乡土文化资源利用率、教育普及状况、师资状况、教育投入水平、村庄卫生防疫、村民平均寿命、党务公开、党员干部清廉指数等正向指标，也有信访案件数、群体事件发生数、各类案件发生数、贫困发生率等反向指标；既有农业基础设施建设、农村土地规模化经营、公共性的农村文化基础设施、农村危房改造、道路硬化、村庄绿化、基础设施中改水和改厕、生活垃圾无害化处理、生活污水处理、农膜回收、农作物秸秆综合利用、经济成本、政治成本、社会文化成本等投入和过程性指标，也有农村居民人均可支配收入、医疗覆盖率、养老覆盖率、平均受教育年限、居住质量指数等结果性指标。乡村振兴战略中农村基层党组织绩效的评价毕竟是一项系统而复杂的工程，不能简而化之，只有多角度、多层面的考量，才能确保评价的信度和效度，下表是评价指标体系的内容框架。

需要说明的是，为了保证指标权重的准确度，进而增加绩效考核的信度，笔者主要采用专家调查法（Delphi Method）和层次分析法（Analytic Hierarchy Process）相结合的方式确定绩效评价指标权重。具体的做法是：首先，运用AHP层次分析法将指标分解成目标、准则和方案等不同层次，并使其分别与指标体系中的一级、二级和三级指标相对应；然后，选择九位专家作为调查对象，征询他们对每个指标重要程度的看法，请他们标出各项指标的权重；最后，将九位专家所赋权重进行合成，计算出每项指标权重的平均值，以此作为指标的权重。

四、乡村振兴战略中农村基层党组织绩效评价的意义

（一）有助于更好地实施党的乡村振兴战略

“火车跑得快，全靠车头带”。农村基层党组织是党乡村振兴战略的具体实施者，是带领农民过上幸福生活的“领头雁”。基层党组织建设得好，就打牢了党在农村的执政根基，乡村振兴战略的落实也就有了坚强的组织保障。如何建设农村基层党组织，需要制定一个科学的评价标准，一般而言，有什么样的评价标准就能塑造什么样的组织形象，因为评价标准往往发挥着导引方向的作用。构建农村基层组织绩效评价指标体系，党员干部在工作中就有了一个具体的参照系，能够激励他们更好地投身到乡村振兴战略当中，明白自己当前工作的重点是什么，工作当中有没有什么遗漏和需要改进的地方。乡村振兴战略是实现农村现代化的根本路径，不是短时期就能够完成的宏大任务，因而，需要有足够的“历史耐心”和战略定力。如果农村基层组织绩效考核标准设计不科学，没有契合乡村振兴战略的目标和要求，就可能因之而使基层的党员干部在工作中迷失方向，而一旦犯了方向性错误，那么，无论我们多么努力都不可能实现既定的目标。所以，制定科学的绩效评价体系，不仅仅涉及到对农村基层党组织工作效果的评判，还会影响到乡村振兴战略的具体实施。

（二）有助于强化农村基层党组织的功能

“基础不牢，地动山摇”。毋庸置疑，农村基层党组织在乡村振兴战略中要扮演什么样的角色、发挥什么样的作用，直接关系到乡村振兴战略实施的效果。显然，农村基层党组织的功能不会自动发挥出来，要发挥好它的政治和社会两个方面的功能，需要通过制定完善的评价指标体系科学评价其执政绩效，唯有如此，才能使基层组织明白工作的重点是什么，哪些工作与乡村振兴战略联系最为密切，能够在实际工作中遵循重点论和两点论相结合的工作方法，更好地服务于农民群众。也就是说，评价指標体系事实上发挥着“指挥棒”的作用，如果评价标准制定得不完善或不合理，那么，基层组织在工作中就容易缺位或错位，不可能取得令基层群众满意的是工作成效。因而，设定科学、公正的评价指标体系，是发挥好农村基层党组织功能的关键。

（三）有助于激发农村基层党组织和党员干部在乡村振兴中的内生动力

调动基层党员干部的积极性，发挥好农村基层党组织在乡村振兴战略中的支撑作用，关键是激发农村基层党组织和党员干部的内生动力。实践表明，内生动力又往往不是自发生成的，而是需要一个强大的外部助推力。如果对农村基层党组织和党员干部没有构建一个激励与约束相结合的评价机制，仅仅靠思想教育和自觉性来激发党员干部在乡村振兴中的内生动力，从长远来看，是很难做得到的。事实上，我们对农村基层党组织的绩效进行测评的过程，也是对基层党员干部激励的过程，同时还是对他们约束和监督的过程。评价指标具有导向性作用，能够引导党员干部按照评价指标的要求履职尽责，长此以往，就可以转化为工作中的内生动力。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕十九大报告辅导读本〔M〕.人民出版社，2017.19，64.

〔2〕习近平.在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话〔N〕.人民日报，2013-12-27.

〔4〕马克思恩格斯全集：第20卷〔M〕.人民出版社，1971.195.

〔5〕 习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作〔J〕.求是，2013，（1）.

〔6〕 邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.377.

【责任编辑：朱凤霞】