《赞比亚高等教育质量保障体系》述评

朱华伟

摘 要：2015年，赞比亚高等教育局根据《2013年高等教育法》发布《赞比亚高等教育质量保障体系》。文章针对该质量保障体系发布的背景、主要目标、实施方法、重点关注维度、优势与劣势，以及其对赞比亚高等教育产生的影响进行详述。

关键词：赞比亚；高等教育质量保障体系；述评

赞比亚独立之前称为北罗得西亚。1924 年，成为英国殖民地。1925年，北罗得西亚成立非洲人教育部和欧洲人教育部，带有种族歧视的双重教育体制自此形成。基于殖民者利益考虑，英国政府垄断教育资源，并仅给北罗得西亚原著居民提供中等教育。因此，在赞比亚独立之前，高等教育在其整个教育体系中所占的比重微乎其微。1962年，联合民族独立党发布《教育宣言》：主张废除种族隔离教育制度，创建技术学院和大学。1964年，在联合民族独立党的领导下，赞比亚最终赢得民族独立，为赞比亚高等教育发展提供了政治保证。2013年，赞比亚发布《2013年高等教育法》，其中规定“高等教育机构有公办和私立之分，包括综合性大学和专业院校。高等教育机构提供高等教育服务，培养专业人才，满足国家和社会发展需要”。

当前，质量是各国高等教育的生命线。高等教育以内在属性和外在功用为教育主体提供多元服务，实现高等教育的本体与外延功能。因此，提供优质优能的高等教育质量成为20世纪各国政府共同追求的目标。

一、质量保障体系出台的背景

（一）高等教育对赞比亚社会发展具有举足轻重的作用

历史表明，大多数非洲国家在独立之后至少拥有一所大学。刚独立的民族国家，接受过高等教育的劳动力异常缺乏。1964年，赞比亚独立时仅有100名大学毕业生。建立高等教育机构的根本出发点是希望在解决关乎国家核心利益方面的问题时，高等教育系统能够发挥开拓性作用。2000年，“千年发展目标”发布千年发展目标提供了一个确保所有人发展的框架。高等教育通过必要的发展和研究活动，培养高质量的人力资源，从而确保千年发展目标的实现。在赞比亚，建议开展大学教育的《洛克伍德报告》指出：“大学作为公共机构必须反映国家实际需要，从而在高等教育领域赢得世界认可。大学必须结合国家实际来提供服务，实现其作为学习场所、知识宝库、创造性研究中心的历史目的。”[1]

（二）《2013年高等教育法》的规划

2013年，赞比亚议会通过《2013年高等教育法》，规定高等教育局是公私大学（学院）及职业学院的最高管理权力机关，高等教育局的职能是管理高等教育机构并协调其发展，提升高等教育质量，审查高等教育质量保障机制，重组和改革高等教育机构，协调人力资源与经济发展关系，为高等教育机构设立提出制度化的质量保障体系[2]。该法旨在规定高等教育管理层的建构并阐释其作用与职能，明确高等教育质量标准，规范公立高等教育机构的设立，对私立高等教育机构的注册以及内部规章制度进行审查。但该法仅从宏观上对高等教育机构进行质量保证和质量提升，并未给予具体的制度安排。赞比亚高等教育质量保障体系正是在《2013年高等教育法》的指导下构建出来的高等教育质量保障方案。

（三）国际组织相关计划的落实及国内发展计划的实施

贊比亚发布高等教育质量保障体系是为了保持与国际高等教育同步发展的需要。2000年4月，联合国教科文组织发布《全民教育：履行我们的集体承诺》（Education For All： Meeting Collective Commitments）。宣言提出，所有成员国要不断努力改善各级教育质量，制定教育发展战略，努力实现所有公民认可的、可衡量的学习成果。在2015年之前，各国政府有责任制定国家教育行动计划，创建安全、健康、包容、公平的教育资源环境，提高教师地位、职业认可度、专业水平；借助现代信息通信技术实现全民教育目标[3]。2006年，非洲联盟实施《非洲教育“二·十”行动计划（2006-2015）》（Second Decade of Education For Africa（2006-2015）Plan of Action），提出要加强高等教育与学术研究、社区服务、科技创新等领域的联系，制定教育质量管理规范和标准，系统监测和衡量学生学习成绩、教师教学和专业发展质量[4]。赞比亚根据《国家教育部实施框架Ⅲ（2011-2015）》（Education Sector National Implementation Frame III 2011-2015）提出建立一个高等教育局。高等教育局具有提供咨询、规划、质量保证、税务管理和行政职能。《国家教育部实施框架Ⅲ（2011-2015）》的目标是使中等教育毕业生获得公平的接受优质高等教育的机会，改善大学提供的课程质量和相关性，提升大学效率，增强有效管理，鼓励大学参与知识研究与技术开发。[5]

2013年，赞比亚为落实国际教育行动计划与国内发展计划，发布赞比亚高等教育质量保障体系（以下简称质量体系）。该体系对大学注册、资金管理、内部治理框架、学术研究等方面作出细致规定。质量保障体系很多方面体现了《非洲教育“二·十”行动计划（2006-2015）》以及《全民教育：履行我们的集体承诺》的理念与原则。

（四）对教育质量保障经验的反思

赞比亚注重从法制层面保障高等教育质量。不论是《1999年大学法》（The University Act 1999），还是《2013年高等教育法》，赞比亚高等教育的管理模式逐渐从集权向分权过渡，实行中央政府、地方政府、高等教育机构协同管理。这种管理模式在确保高等教育质量方面具有以下优势：一是中央政府利用法制手段自上而下规范高等教育管理机构，明确大学内部建制，确保全国区域教育同步发展；二是调动地方政府因地制宜发展高等教育，提升地方政府参与高等教育建设的积极性。历次颁布的关于高等教育的法律虽然规定了大学内部行政与学术建制，保障大学运行，但是并未提出建设独立的官方机构，以便从外部监管大学教育质量。截至2016年4月，在赞比亚高等教育局注册的私立大学达19所，公立高等职业技术学院23所，私立职业技术学院200多所，如何监管公私立高等教育质量问题已经迫在眉睫。

二、质量保障体系的愿景构想与实施方法

（一）主要目标

质量保障体系以《2013年高等教育法》的条款为前提，提出以下愿景：一是建立高等教育机构并规定其职权；二是保障和提升高等教育质量；三是建立、管理和控制公立高等教育机构；四是民办高等教育机构的注册和管理；五是对《1999年大学法》相应条款进行修改。

（二）实施方法

质量保障体系通过以下方法确保高等教育质量。第一，注册。私立高等教育机构须在赞比亚高等教育局进行申请注册，取得合法证明，公立大学必须根据政府法定文书建立。第二，分类。公办和民办高等教育在质量评估平台上都可以进行分类，根据软件设施和硬件设施将高等教育机构从低到高分成第一等级、第二等级、第三等级。第三，认证。高等教育局为确保高等教育质量，对高等教育机构学习方案（高等教育机构学习和研究的课程）进行的外部审核。通过资格认证，意味着高等教育机构同意高等教育局制定的质量标准，并定期向高等教育局提交质量改善计划。第四，费用。为保护公立大学，高等教育局每年向私立大学学生收取高于公立大学学生的注册费。

三、质量保障体系关注的重点领域

（一）私立高等教育机构的注册

在赞比亚注册高等教育机构须先提交申请。合格申请人须满足以下条件：申请者申请登记的校名没有与其他学校名称相似，避免误导公众；申请登记的私立高等教育机构具备完善的设施，满足不同性别、年龄学员的需求；私立高等教育机构须满足国家教育政策需要；私立高等教育机构满足规定的最低卫生安全标准，并符合相关法律规定的建筑物标准；私立高等教育机构具有充足资金保障，能够合理维持一段时间的运转；教学队伍有能力满足提供优质高等教育的要求；私立高等教育机构提供的学习计划具有较高质量，使该机构能够提供符合法律要求的优质高等教育。

申请者还需要向赞比亚高等教育局提交学校运营计划。在运行计划中必须涵盖以下内容：高等教育机构在赞比亚经营的声明；学校愿景、任务和策略；包括课程、学习成果、奖励等级、研究计划等在内的学术方案；学生入学标准、助学体系的说明；学校内部治理与管理制度；教学基础设施、技术基础设施、研究设施的清单；健康与安全制度；教学人员与管理人员的资料。

成功注册一所私立高校，运行计划中必须满足核心要求与非核心要求。核心要求占比70%，非核心要求占比30%。核心要求包括：治理与管理标准（5%）、学术方案标准（15%）、学生入学和学生资助标准（10%）、员工标准（15%）、物质基础设施标准（10%）、财政资源标准（10%）、健康与安全标准（5%）。非核心要素包括：愿景、任务和策略要求（10%）、研究标准（10%）、技术设施标准（10%）。

高等教育局对申请者的各方面进行实地考查，至少满足70%的核心要求和30%的非核心要求才予以注册。考查结果在30个工作日内给出。在未进行考查前，私立高等教育机构不得运营。

（二）对高等教育机构进行分类

对高等教育机构进行分类，是为向高等教育局、公众、学生、家长、大学经营者等利益相关者提供该大学在同类学校中所处位置的信息，让其知晓该大学办学质量。高等教育局对高等教育机构注册的核心标准与非核心标准进行评估，并对每项标准划分等级。等級从低到高进行赋分，分别是1～10分。其中“1”代表“极差”，“10”代表“极好”。核心标准满分是70分，非核心标准满分是30分。

最终结果通过公式：S =（TC/MSC）×70%+（TNC/MSNC）×30%计算得出。累积分大于等于85%，评为第一等级高校；累积分为70%～84%评为第二等级高校；在50%～69%之间评为第三等级高校。

（三）认证高等教育机构的学习方案

学习方案是大学生在校期间学习和研究的重要依照。完成规定课程之后，经过考核可以获得毕业文凭。学习方案是广义上的课程，既包括学生学习的内容，也包括辅助学生完成课程的外在条件，如学生资助体系、学校安全管理等。

认证学习方案的目的有以下五点：其一，保障学习方案质量；其二，授予认证资格，以满足赞比亚资格管理局的要求；其三，确保提升方案的质量标准；其四，向公众提供高等教育机构课程质量的独立信息；其五，提升高等教育机构的课程质量。

为达成上述目标，质量保障体系提出七项评价标准，分别是学习方案目的和目标、课程、评价、员工、设施和教学服务、内部质量保障、经费支持。第一，高等教育机构有学习方案的目标，这些方案与全国的或地方的人力资源发展目标相关。第二，课程必须明确界定预期的学习结果，课程内容要适应劳动力市场的要求，高等教育机构要按照教学计划开展教学。课程标准要与赞比亚资格框架衔接并达到其要求的资格水平。第三，高等教育机构必须在内部有一套完善的评价体系和评价方法，对考试的适度性、有效性、安全性要有制度安排。高校要有专门机构对研究生课程和学位论文进行评估。第四，高等教育机构的全职与兼职人员比例要符合标准，明确人力发展政策和策略。第五，拥有完善的基础设施和学术支持服务，支撑教学方案。第六，高等教育机构内部必须有学习方案的质量保障政策和管理制度。第七，高等教育机构要为学习方案提供经费支持。

对每项标准从低到高进行赋分，分别是1～10分，满分70分。结果通过公式：S=（TS/MS）×100%（TS代表每项标准实际得分）计算得出。认证最低得分是50分，低于此分，不予认证。高等教育机构在申请学习方案认证时，要进行内部自我评价，内部自我评价结果是高等教育局评估时的重要参考。

（四）高等教育机构的财政结构

私立高等教育机构在申请注册时需要说明用于运营大学的财政资金来源和可用性，包括资金的管理和控制程序。为保障注册大学财政资金的真实性与合法性，申请者向高等教育局提供大学经营者或是其董事会成员从未破产或违法犯罪行为的证据。这些证据需要得到3位现职政府工作人员担保，其中一位必须是赞比亚现任银行行长。申请者必须有财政担保凭证，担保凭证要符合赞比亚国家退休计划管理局和赞比亚税务局的规定，并提供相应证据。高等教育机构每年都需交纳一定的费用，赞比亚本国公民注册的高等教育机构和公立高等教育机构每录取一位学生就需要向赞比亚高等教育局缴纳4000克瓦查（赞比亚货币单位），而外国人注册的私立高等教育机构需要交纳5000克瓦查。[6]

四、对质量保障体系的评析

第一，质量保障体系的发布是赞比亚高等教育发展历程中的分水岭。2013年2月，赞比亚时任教育部长约翰·菲里（John Phiri）向议会提交了一份高等教育法案，该法案的核心内容是建立新的高等教育管理机构，制定国家监管框架，促进高等教育质量的提高[7]。伴随高等教育在迅速扩张过程中出现的诸多问题，整个高等教育系统在社会中的影响力不断降低，引起政府对其运营的担忧。质量保障体系有效提高了高等教育的水准，一方面通过明晰高等教育管理部门的职责，另一方面给予大学自治法人团体资质，使其拥有更多自我监督的权利，从大学内部提升其质量。质量保障体系标志着赞比亚高等教育管理从政府全能模式的集中管理走向了大学与政府分权管理的开端。在制度安排上，政府对高等教育质量的监控更加精准。

第二，质量保障体系纳入了当今诸多前沿教育理念和现代化诉求。赞比亚高等教育一直受到国际组织教育行动计划的影响，为了能与世界教育发展保持同步，与先进国家接轨，其高等教育质量保障体系与国际相关教育行动计划遥相呼应。联合国教科文组织在《中期战略规划（2008-2013年）》（Medium Term Strategy 2008-2013）中指出，非洲教育行动重点放在实现全民教育和千年发展目标，加强优质教育、职业技术教育与培训、高等教育和教师培训、课程开发和多元化语言发展等领域[8]。在质量保障体系中要求高等教育机构为不同性别的学习者提供满足其学习与生活要求的各项条件，消除性别歧视，强调员工职业培训，树立终身发展理念。《达喀尔行动框架》（The Dakar Framework for Action）要求非洲各国创造安全健康的教育环境，携手抗击艾滋病在校园中的传播。赞比亚质量保障体系将大学安全标准纳入核心领域，并且规定大学建筑规格、餐厅食品安全、实验室设备符合相关标准。

第三，质量保障体系中的诸多措施具有切实可行性。在高等教育机构注册方面，提出注册的核心标准与非核心标准，以及各个标准所组成的要素，将这些标准进行赋分，通过量化评比来审查高等教育机构是否符合赞比亚资质标准。这就为本地和国外高等教育机构在赞比亚注册提供了更加清晰并且具有操作性的评价指标体系，从而确保国家对所有高等教育机构质量统一监控。同时，也给予高等院校更多自治权利。例如，在对学习方案认证时，高等院校可以进行自我评估，自我评估结果作为赞比亚高等教育局对其评估时的重要参考。高校如果对高等教育局评估结果不满，可以在高等教育局作出决定30天内向上级政府部门提出申诉。高校在没有得到高等教育局认可的情况下私自运行将被罚款。经济手段与行政手段相结合使得高等教育机构质量在内部与外部监控下不断提高。

第四，作为赞比亚第一份专门提升高等教育质量的官方政策，质量保障体系存在一些不足之处。其一，在民办高等教育机构注册审查标准中，将“研究标准”列为非核心标准，无形中会削弱大学研究职能。德国柏林大学首任校长洪堡曾提出大学要把“科学研究”作为一项职责，使得大学功能从单纯的教学向知识创新迈进。促进大学在整个社会中的地位由“象牙塔”成为引领社会发展的源泉。“研究标准”的非核心地位，不仅与赞比亚《2013年高等教育法》中倡导高等教育为满足国家需求，开展必要的研究，培养专业人才、研究人才的精神相违背，而且具有政策偏向误导作用，容易让公众认为民办高等教育机构缺乏研究精神或是其不注重科学研究学术活动。其二，在民办高等机构分类方面，缺乏相应的激励措施。对民办大学进行评级分类，目的仅为区分其在群体中质量的高低，但是没有对不同等级高校的奖惩机制，无法激励后位等级高校不断提高在同群体中的等级，也容易引发高校等级身份固化。其三，在学习方案认证方面，认证主体单一。目前只有大学内部人员与政府机构对学习方案进行认证，缺少如工商企业界、科学界的外部人员参与方案的认证。这易导致学习方案设计脱离社会发展需要，无法及时得到课程实施反馈结果。

参考文献：

[1]Tamilenthi. Status，Perception and Evaluation of Higher Education：A Case Study of Republic of Zambia[J].African Journal of Science and Research，2012（1）：14-24.

[2]The Higher Education Bill 2013[EB/OL]. http：//www.northriseuniversity.com/wp-content/uploads/2016/07/Higher-Education-Act-2013.pdf， 2018-05-14.

[3]UNESCO.Education for All：Meeting Our Collective Commitments[EB/OL]. http：//www.un-documents.net/dakarfa.htm， 2018-05-14.

[4]Second Decade of Education for Africa （2006-2015） Plan of Action[EB/OL]. http：//www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Dakar/pdf/AU%20SECOND%20DECADE%20ON%20EDUCTAION%202006-2015.pdf， 2018-05-14.

[5]Zambia：Education Sector National Implementation Framework III 2011-2015[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/sites/planipolis/files/ressources/zambia_education_sector_nif_iii_2011_2015_final_ draft.pdf， 2018-05-14.

[6]馮典. 赞比亚私立高等教育发展及其影响因素介析[J].外国教育研究，2011（10）：93.

[7]Reforming HE Governance in Zambia[EB/OL].https：//www.acu.ac.uk/membership/acu-insights/acu-insights-5/reforming-higher-education-governance-zambia， 2018-05-14.

[8]UNESCO：Medium-Term Strategy for 2008-2013[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001499/149999e.pdf， 2018-05-14.