竞合关系视角的食品安全监管部门间合作关系及合作策略研究

韩瑞鋆

摘要：从竞合关系的视角，把影响食品安全监管合作的因素分为竞争性因素、合作性因素和条件性因素。在探讨食品安全监管部门间合作关系的影响因素的基础上，有针对性地提出食品安全监管部门间合作策略。

关键词：食品安全监管；合作；竞争；影响因素；策略

食品安全治理是处于社会经济转型期的中国所面对的一个重大公共治理问题。随着公共管理事务的日益复杂化以及公共治理环境的快速变化，政府所面临的问题不再是过去单一行政区域或单一部门所能独立解决的问题，更多的是复杂多面向的跨部门、跨区域性的问题。强化政府部门之间的合作，促进政府功能的整合以及部门之间资源的共享，已成为包括中国在内的全球21世纪公共行政发展的一个普遍趋势。[1]

食品安全监管部门在食品安全监管联合执法过程中，既有利益一致的地方，又有利益相互冲突的地方。由此导致食品监管部门间既可能为了资源以及民意争夺而产生竞争，又可能为了共同的利益而合作。针对中国食品安全的监管问题，目前大多数学者都是从监管的执行力进行分析，并未深入探求监管过程中的各影响因素的相互关系。本研究从竞合关系的视角研究食品安全监管部门间的合作问题，探究影响我国食品安全监管部门间合作的影响因素，在因素识别的基础上进行食品安全监管部门间合作关系及合作策略研究。

一、食品安全监管部门间竞合关系形成的影响因素分析

（一）竞争性因素分析

经济利益方面，食品安全监管的可收益性及利益的稀缺性造成了食品安全监管部门对利益的争夺，进而引发了部门间的竞争；政治利益方面，对政府部门而言，参与食品监管合作的任何一方都会发现，如果想要做好食品安全监管，那么它们只能和相关特定的政府部门合作，由此构成了对特定部门以法定职权为基础的资源性依赖[2]。这会降低部门的自主性，造成政策空间萎缩。长期来看，甚至对部门的生存和关键性政策领域都会构成威胁。当两个部门之间的政策领域非常接近，比如履行相似的职能，争夺相似的资源，面对相似的服务对象时，部门之间的竞争关系将会遏制有效合作的产生。这个时候，争夺政策空间，维持本部门的生存将会引起竞争。

另外，现有的食品安全监管体系里各部门之间的监管职能存在严重的重叠。当某个监管部门提供了高水平的努力，并且确实对食品安全监管起到了积极作用时，由此而带来的收益却很难被这一部门所全部占用。而不作为所付出的成本不高，因此，形成了监管部门“搭便车”的现象。在执法困难现实存在的情况下，理性的职能部门无疑会先保住自身的利益，进而形成食品监管部门之间的竞争。[1]

（二）合作性因素分析

食品从农田到餐桌的整个生产经营链条非常复杂，食品的加工、流通、消费等环节往往无法严格区分开来。食品产业链的一体化特性以及食品安全监管团队生产的特性，使得多部门分段监管体制中的任何一个部门，如果缺乏其他部门配合的情况下，都不可能有效地履行自身的监管责任，取得理想的监管效果。

整个食品安全监管是对食品生产经营链条的分段监管，如果有一个环节监管不到位，那么就是整个监管机构的责任。因此奖惩一致也是促成食品安全监管部门相互合作，尽心尽职，荣辱与共的重要外部因素。

综合执法可以减少各部门在执法过程中因职能交叉而增加的行政成本，减少各执法部门的工作量，提高监管效率。科研资源的成本性和共享性特点也是食品监管部门形成合作的因素。英国的食品标准局和卫生部都有自己的科研队伍，但两者能实现资源共享，合力加强对食品的化学、微生物、放射及过敏安全研究[3]。

二、竞合关系视角的食品安全监管部门间合作策略

（一）针对竞争性因素的具体对策

1.针对部门自主权及政治利益追求，适当调整部门间的职权配置结构

对食品安全监管机构进行适当的整合，将分散于各个部门的监管权力进行适度的集中，减少监管部门的数量，从而降低部门间合作和协调的潜在成本。

2.针对治理成效的不确定性，确保合作中的信任与公平

在部门间的正式制度层面，要建立起各个部门普遍认可的冲突解决机制，以及普遍认可的成本、收益和责任的分配机制。一方面，要依赖各部门间不断的协商和互动所形成的共识，增加成员间的信任。另一方面，实施公平性的规范，即食品安全治理中的责任、权益、成本等，以所有涉及部门都认为公平的方式进行配置。在部门监管人员的非正式交换网络层面，可以通过非正式的沟通网络达成合作共识并加强合作。

3.降低治理成效的外部性

要合理配置省级政府与下属市县政府的监管权限，避免治理成效的外部性引发的投入不足或地方保护现象。此外，要建立针对监管部门的足够强大并且低成本的社会问责机制，重视外部问责机制在行政体制内部改革中的作用，考虑引入政府之外的力量，比如行业协会、消费者权益保护团体以及其他的一些民间团体，以补充由政府主导的食品安全监管体制。

（二）针对合作性因素的具体对策

1.建立HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point危害分析临界控制点）研究组，开展相关研究工作，加大科研投入，主要研究食品中有害物质的检测技术、食品污染的检测控制技术、食品安全控制技术等，从而使我国的食品检测技术、食源性疾病诊断、预防与控制技术等达到国际水平。建立重在防范，以科学为基础的食品安全控制系统。

2.建立和完善检验检测体系。完善的食品安全检验检测体系应包括生产经营企业的检验检测机构、执法监督机关的检验检测机构（包括各相关部委的检验机构），以及社会中介检验检测机构。增加对检验工作的投入，开展人员技术培训。从而使食品安全各个环节都得到有效控制，一旦某一个环节出现问题，可以明确地找到问题环节，进而追究其责任。

3.在食品安全委员会的框架下，按照《食品安全法》的规定，依环节明确职责，就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工、调整。各部门参照《食品安全法》的规定，履行政府各有关部门和社会各界在食品安全方面的权利和义务，统一食品安全监管部门的职能目标，切实避免食品安全问题可能引发的一系列经济危机、政治危机、外交危机、政府形象等危机。将各监管部门的监管信息是否共享化，作为考核监管部门领导和工作人员工作绩效的一项重要指标。使各监管部门间形成良性竞争，形成共同的執法目标，在充分合作的基础上进行良性的竞争，共同为打击食品违法行为而努力。

参考文献：

[1] 聂勇浩，颜海娜.关系合约视角的部门间合作：以食品安全监管为例[J].社会科 学，2009，（11）：13-20

[2] P. M. Doney， J. P. Cannon. An Examination of the Nature of Trust in Buyer-Seller Relationships. Journal of Marketing， 1997（2）：352-363

[3] 王涛.英国：源头治理与加强预警并重[J].中国禽业导刊，2009，26（13）：5-6