我国行政公益诉讼的基础和模式选择

摘要：回顾检察机关提起行政公益诉讼的基础，对行政公益诉讼的缘起、界定因素、必要性及可行性进行评析，展现行政公益诉讼中的受案范围、原告资格、行政程序、举证责任的模式选择，更好地保护公共利益。

关键词：行政公益诉讼；基础；模式选择

2014年10月20日，贵州省金沙县检察院以逾期不处罚相应企业为名将环保局起诉至仁怀市法院，此举揭开了行政公益诉讼的序幕，为了保障公共利益，检察院提起行政公益诉讼不断进行。2015年7月1日，全国人大常务会授权检察机关探索，之后明确提出检察机关提起公益诉讼制度的决定，来实现行政公益诉讼本质，即实现国家法律监督的职能。

一、行政公益诉讼的设立基础

行政公益诉讼制度需关注其设立，同时分清行政公益诉讼的界定因素，注重考量行政公益诉讼的必要性可行性。

（一）行政公益诉讼缘起何处：公共利益

利益是一种对自己有力的事物的统称，其中包括了一些资源、机会等内容。利益是人们 公共利益是一种基础。”而公共利益是涉及众多人的，以公共利益为基础，把建设公共环境当做一个良好的目的，同时注重维护好各方的利益诉求。公共利益在一点程度上也涉及到政府的利益，关于它的形式的表现，主要体现在相应法律法规中。

（二）行政公益诉讼的界定因素：公益性、程序性、监督性和职责性

第一，从公益性出发，检察机关作为公益诉讼人，我们可以看到代表的是国家和社会公共利益，不同于行政诉讼原告。行政诉讼的原告与行政行为有利害，而检察机关与行政行为并无利害，故其有利于维护公共利益。第二，从程序性分析，当检查机关启动程序后，会先采取建议的方式，其并不能改变最终的处理结果。第三，从职责性分析，具有双重性质，是权力也是职责。第四，从监督性分析。法律监督权是国家的公权力，体现了一定的监督作用。

（三）行政公益诉讼的必要可行性

行政公益诉讼之所以必要，是因为近年来环境污染等现实问题的彰显，同时也是为了推进法制建设的需要，所以有必要提起行政公益诉讼。行政公益诉讼能够实施的原因是其设立是以宪法为依据。同时，国际上也有比较成熟的相关经验可以借鉴，我国司法审判经验的积累和司法队伍素质的提高都为此提供了很好的条件。

二、行政公益诉讼的模式选择

（一）受案范围的选择

在受案范围上，因为行政公益诉讼的被诉对象是行政行为，包括违法行政行为和行政不作为，不能讲任何情况均纳入“公共利益”的范围。从实践来看，有三类案件能纳入受案范围：首先，包括对自然资源造成破坏的案件，如破坏耕地等；其次，通过恶意串通对国家的国有资产进行转让、出让，损害国家利益；再次，一些破坏环境的案件。我国学界和司法实践界认为将抽象行政行为列入到行政公益诉讼的受案范围内合理且可行。

（二）原告资格的选择

关于行政诉讼的原告资格，大体上有四种模式：按主体的多少和种类进行分类，这四种主体分别是国家机关、社会团体、公民个人和相关人。第一类的主体只包括国家机关，之后每一类在前一类的主体上增加一个新主体，即构成四类。四元制指三元制基础上再增加相关人。 试点实践工作中之所以选择由检察机关的原因：第一，检察机关为国家机关，直接对人大负责的司法机关；第二，检察机关具有特殊的监督职能，是其权利也是职责。第三，检察机关内部法律人充沛。法律人才的充沛，有利于法律事业的发展。行政公诉的提起者和被告是衡定的，行政公益诉讼的被诉对象也是特定的，就是国家行政机关及其国家工作人员的违法行政行为。

（三）行政程序的选择

为督促行政主体履职，行政公益诉讼设置了行政前置程序。行政前置程序的设置有利于督促行政机关，同时也能有效地给检察机关提供意见。为了使程序的设计发挥应有的效果，解决一定的问题或者说在一定程度上具有节约司法资源的作用。检察机关经过调查，发现负有管理职责的行政机关或者其他组织，可以向其发出检察建议书进行建议，讲述在调查发生时的违法事實，并采取措施。诉讼前置程序既能降低诉讼成本，又可以提高效率。选择适当的行政程序，是实现程序公正的体现，也是程序公正的一种体现。

（四）举证责任的选择

案件事实不明确的前提下，行政公益诉讼的证明责任是，由承担证明责任的一方承担不利的诉讼后果。举证责任是对于原、被告来说的，举证责任的选择具有极为重要的作用。根据不同的主体承担不同的责任，从而承担不同的风险。合理分配举证责任，使原、被告合理的为其想要证明的事项进行举证，表达其利益诉求。我国实践中，检察机关最起码具有证明其起诉行为合法的证明责任。

举证方式的选择，对于行政公益诉讼来说也是至关重要的。一般来说应当是“谁主张，谁举证”，但在行政公益诉讼中，部分相关证据行政机关接触方便或者负责管理，应由行政机关进行举证。实行行政公益诉讼，不是说检察机关不用承担任何责任，要承担公共利益受到损害的最基本的证据，其他的程序方面的一如往常规定一样，如在行政机关不作为的案件中，检察机关就应当证实国家利益遭受到侵害、其采取了积极作为，及进行了诉前程序旳相关事项。

小结

综上所述，行政公益诉讼制度的是关乎公共利益的制度，行政公益诉讼的目标实现，意味着检察机关法律监督和公共利益保障的健全。上文通过以行政公益诉讼的设立基础为出发点，在检察机关提起行政公益诉讼的实践试点中明确行政公益诉讼的模式选择。虽然行政公益诉讼之路漫漫修远，但只要理论结合实践不断上下求索，就能使司法改革的目标变为现实。

参考文献：

[1]李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，载《行政法学研究》2017年9月第5期

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[4]朱全宝：《论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序》，载《法学杂志》2015年第4期

[5]应送年、杨伟东：《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《中国司法》2004年第4期

[6]徐全兵：《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》，载《行政法学研究》2017年第5期

作者简介：闫骏林（1992-），男，汉族，陕西西安人，现为西北政法大学宪法与行政法学院2017级硕士研究生。