韧性社区评估框架与应急体制机制设计及在雄安新区的构建路径探讨*

2018-08-06赵鹏霞王亚飞

中国安全生产科学技术 2018年7期

赵鹏霞，朱伟，王亚飞

(北京城市系统工程研究中心，北京 100035)

0 引言

雄安新区作为党中央、国务院批复的重点规划，既是千年一遇的发展机遇，在其“规划—建设—运行”过程中也面临着诸多挑战，其中基层社区的安全稳定，从很大程度上影响着雄安新区的整体发展水平。因此，在一系列外部环境和内在体制、机制的变化中，雄安新区的基层社区如何防范各类风险、确保安全稳定，是目前急需解决的重要问题之一。总结国内外已有研究成果，“韧性社区”的相关概念和构建方法是重要的解决思路之一，其中，国外“韧性社区”的相关研究起步较早，相关概念主要呈现出三种主流观点，第一，韧性社区即“稳定性”社区[1]，以盖斯[2]、戈德沙尔克[3]等人为代表，认为韧性社区是指能够承受住各种危险以及干扰的同时，保持系统内部稳定；第二，库力格[4]和卡特、廖桂贤等人认为，韧性社区主要表现为社区在灾后的一种自我恢复能力，即“可恢复性”[5]；第三，布诺[6]、科尔斯[7]、伊伦尼·萨邦[8]等认为，韧性社区主要指社区在灾害事件中形成的长期适应能力和学习能力，即“长效性”。目前，在概念层面“韧性社区”得到了广泛研究，但是在韧性社区的评估以及实现路径方面研究较少，尤其在评估框架的系统性、整体性以及配套的应急体制、机制建设方面，还需要进一步深入。本文即针对此问题，以“韧性社区”的思想理念为指导，从社区的“物理空间”、“组织结构”、“社会环境”、“经济运行”、“信息沟通”和“人口”6个方面构建韧性社区评估框架，进一步分析相关的社区应急体制机制建设思路，最终结合雄安新区“规划—建设—运行”的实际情况，提出相关韧性社区构建的路径建议。

1 “社区”、“韧性”和“韧性社区”的理解

从1881年德国社会学家F·滕尼斯首次提出“社区”概念，截止目前，对于“社区”界定没有一个统一的概念，但应包含“地域、社会关系和社会互动”3个内涵，却是国内外一致公认的[9]。本文在遵从上述3个内涵基础上，结合我国科层制的管理体制，将“社区”界定为基层政府及派出机构所辖共同体，具体可理解为乡镇人民政府或街道办事处的管辖区域。

韧性(resilience)最初在生态系统中使用，被定义为“衡量系统持久性及其吸收变化和干扰的能力”。之后，为适应突发性灾难和长期环境变化的需要，这个术语越来越多被重塑，经历了由“工程韧性”、“生态韧性”到“演进韧性(即生态—社会韧性)”的发展[10]。本文对“韧性”的理解主要有3个方面，第一方面，“韧性”是指对外部干扰的抵御；第二方面，“韧性”是指在外部干扰下的适应和恢复；第三方面，“韧性”是指在外部干扰过后的自我修正和完善。

韧性社区可以理解为“韧性”相关属性在“社区”空间上的具体体现。因此，在突发事件应对的视角下，“韧性社区”是指社区能够将风险灾害的损失控制在可接受范围，同时将风险灾害应对能力内化为自主治理能力，主动通过自组织进行自我调适与修复，以恢复社区的正常运行，并总结经验、提升对未来风险的适应性。

2 韧性社区评估框架

在“韧性社区”的思想理念指导下，从“韧性”所需具备的属性与特征入手，结合“社区”的具体组成与功能，提出统一的韧性社区评估框架，为韧性社区的评判、改进和构建提供参考。韧性社区评估框架主要包括物理空间、组织结构、社会环境、经济运行、信息沟通、人口等6个方面，如图1所示。

图1 韧性社区评估框架Fig.1 Framework of resilient community assessment

1)物理空间：社区的物理空间是客观存在的[11]，主要包括：社区赖以生存的地理、自然环境，逐年演化形成的住宅群、交通路网、城市生命线、防灾工程等。其中，住宅是社区的主体结构；交通路网是各主体的连接路径；生命线是主体结构运行的动力；防灾工程则为社区安全运行构筑了一道物理屏障。如果以上社区物理空间组件在“规划—建设—运行”过程中具有较强的抗灾能力、恢复能力和改进能力，则社区就具有较强的韧性。

2)组织结构：社区作为一个典型的社会系统，主要由政府、社会组织、企事业单位、居民等构成，具有特定的组织结构，且表现出多层级、多功能的特点，在面临突发事件时，组织结构的稳定性、协同性、自我恢复能力是社区韧性的具体体现。

3)社会环境：社区的社会环境由社区内不同个体或组织之间相互关联形成，包括在社区范围内被多数人认可的社会价值观、社会行为规范和社会文化等，以及在此基础上形成的社会秩序。韧性社区在社会环境方面的体现，既包括平时应急知识、技能的积极宣传与教育，也包括突发事件发生时自救、互救、恢复社会秩序的主观意愿。

4)经济运行：这里所说的经济运行是指社区抵御外界干扰、维持和恢复正常经济秩序的能力。既包括受灾后基础经济活动(正常的买卖秩序)的维持，也包括临时应急经济活动的开展(生活必需品的供应与价格维护)和后续关键经济运行服务的恢复(金融服务等)。

5)信息沟通：及时、准确的信息获取与共享是保证社区各个组成部分高效运转的基础条件之一，同时，良好的信息沟通能够最大程度地杜绝不良舆情的传播和负面情绪的积累、发酵。因此，韧性社区在信息沟通方面需要涵盖灾情的快速、准确获取；信息处理能力的保持；发布与传播渠道的畅通。

6)人口：人口作为社区的主体与核心要素，是韧性社区评估的重点对象之一。评估内容既包括社区人口的年龄结构、学历构成、职业分布等，也包括个人身体素质、心理素质、应急知识和技能等情况。

3 韧性社区的应急管理体制

在“韧性社区”思想理念以及相应的评估框架下，讨论韧性社区所应具备的应急体制具有重要意义，因为社区作为基层组织，其“韧性”是城市整体韧性提升的根基，而这点又很大程度上取决于社区自身应急体制的健全程度。根据对“社区”概念的理解和认识，“社区”的实际管辖范围随着实际情况的不同会有所变化，为了最终对接雄安新区相关韧性社区的构建，本文将“社区”定义为街道乡镇层面，并进一步从韧性社区的应急管理单元及其职责角度，讨论相应的应急管理体制，如图2所示。

图2 基于韧性的基层应急体制Fig.2 Emergency management system based on resilience

3.1 街道乡镇

街道乡镇作为区(县)的分应急指挥部，应成立街道乡镇应急管理领导机构，并确定相应的办事机构，建议设立副科级应急办，与党政办合并办公，在党委、政府的直接领导下开展工作，设置专职人员，按照责任清单落实应急责任。街道乡镇应急管理领导机构，下设各分指挥部，各分指挥部根据处置需要，服从区(县)专项指挥部的统一指挥，负责调度区域内的成员单位，及时协助配合区专项指挥部处置辖区内的突发公共事件。而对于应急职责的设置来说，应采取“谁主管、谁负责”的原则，强调在原有工作职责中增加相应应急职责，并将应急工作作为绩效考核的重要内容，由相应职能部门负责人任组长，负责本地区职责范围内的突发公共事件的上报、协调、配合处置工作。

3.2 社区居委会

由社区居委会牵头，整合业主委员会、物业公司、驻区单位、社区团体和居民等社区应急力量，在预防阶段，开展应急知识宣教和培育等；在准备阶段，配合专业部门做好事前检查；在响应阶段，依靠专业部门处置，协助进行社会动员；在恢复阶段，向上级部门反映受灾情况，动员社会力量支持等。同时，社区居委会的应急管理工作应充分考虑和发挥其做群众工作的优势，同时充分发挥志愿者队伍的作用，可根据实际需要将工作人员和志愿者队伍划分成具有特定职能的小组，如：信息报告组、秩序维护组、专业队伍引导组、善后处理组等。

3.3 驻区企事业单位

驻区企事业单位属于没有法律责任归属的弱相关者，但其内部管理体系完整，地域范围相对固定，内部资源自由支配程度高，在突发事件应急时，主要是做好与属地(街道乡镇、社区居委会)的信息沟通和资源共享，同时做好与相关专业处置队伍的对接工作。

3.4 专业部门

专业部门是指具有特定行业管理职责和专业处置能力的部门，其在突发事件应急管理中的主要职责是专业响应与处置，同时，还对街道乡镇、社区居委会、企事业单位等负有隐患排查、预测预警和前期处置的业务指导职责。

3.5 志愿者组织

志愿者组织在道德观、公众舆论、媒体宣传等方面的认同感和社会责任感的驱使下，从科普宣教、培训演练、隐患排查、现场信息报告、先期处置、协同救援、灾后服务等方面，自愿、无偿地服务他人和社会，是社区突发事件应对中最关键的“第一响应人”，是社会动员最有效的力量，可以协助政府进行突发事件的应急处置。

3.6 社区居民

居民是基层应急管理体系中最重要的自救互救群体，应提高自身的应急意识，掌握应急知识，做到及时报警和自救互救等。

4 韧性社区的应急管理机制

合理的应急管理机制，是韧性社区能够高效运转的保障，只有不断提升韧性社区的自我调节能力与内部协同能力，才能逐步增强韧性，主要包括以下6方面。

4.1 建立社区风险管控机制，预防并治理各类可能降低韧性的因素

4.2 建立周密的社区监测预警机制，实时监测预警韧性因素的演化动态

建立和完善由政府部门、专业机构、监测网点、社区居委会和居民等构成的，专业监测和社会监测相结合的突发事件监测体系，并加强社区居委会和有关单位负责人的主体责任意识，明晰人员之间的职责分工；进一步推进基层应急信息报告员、社会公众报告和举报奖励制度建设，在社区建立信息直报点，配备专兼职应急工作信息员，并加强相关人员监测预警能力方面的培训，形成高效、快捷、安全的信息报送体系。强化基层预警机制建设，逐步实现预警信息沟通共享。在充分利用多形式(“村村响”、农村高音喇叭、社区预警工程等)、多备份的预警信息发布手段和扩大预警发布渠道的同时，充分利用社区的动员、联动能力，着力解决预警发布的“最后一公里”问题；重点要完善基层预警信息快速传递机制，规范和细化基层各类预警响应措施与协调联动机制。

4.3 建立快速的应对机制，充分发挥社区在辅助处置和先期处置方面的优势

社区突发事件的应急响应强调基层的辅助处置和先期处置，并且以辅助处置为主，辅助处置应充分发挥社区在拥有良好群众关系和对辖区情况更加了解的优势，发挥好社区的社会动员能力，做好现场保护、协助处置和善后处置工作。此外，社区应进一步完善基层现场先期处置能力，加强与各专业部门的协调联动，建立起快速反应、合理调配、密切协作的工作机制，并将工作机制流程化、卡片化，使职责不仅停留在纸面上，更要落到实处。

4.4 建立强有力的应急协同与合作机制，提高应急响应、处置与恢复效率

突发事件后，韧性社区需要抵御外界干扰，尽快恢复正常状态，需要空间、时间、功能结构上的多方协同与合作，在专项应急处置介入之前，社区的先期处置工作尤为重要，其快速的事件信息上报和有效的先期响应，有利于突发事件的有效控制；在事故处置过程中，由于社区掌握所属区域的各类信息，应急指挥部需要社区的协助，需要社区建立相关的协同合作机制，明确具体的职责分工，定期召开上级单位(区应急办)、专项应急指挥部办公室和社区之间的沟通联席会，理清各自在事件应急中的主要职责；根据机制和预案，定期开展应急演练，不断磨合，加强日常协调联动。

4.5 建立有效的信息沟通机制，提升社区组织结构间的信息对称性

应建立有效的社区内信息交流制度，并通过高效的信息沟通渠道收集与发布信息；建立良好的社区外部信息沟通程序，保证社区与其他外部相关组织间的信息交互；建立并维护良好的通讯网络，包括电话、电视和计算机网络等；保证社区24 h信息畅通；收集、反馈、上报的信息应包括：社区危险因素情况、社区应急资源状况、紧急和非紧急信息；最终，进一步降低社区组织结构间的信息不对称性。

4.6 建立创新性的社区价值重构机制，营造全社会参与韧性提升的氛围

唤醒社会上的非政府组织与个人对社区韧性的关注，深入基层推崇社会公义、社会整体安全、公信等价值观，推动价值重构，以打破以经济取向为唯一目标的社会价值系统，营造全社会参与韧性提升的社会氛围。具体包括：在全体居民中广泛开展应急教育活动；广泛发动驻区企事业单位、社区团体和居民，积极做好突发事件的防范和应对准备；组建具有一定救援知识和技能的志愿者队伍，在第一时间减少灾害的损失；利用市场机制，组织动员社会力量参与应急管理和服务。

5 雄安新区韧性社区构建路径探讨

雄安新区正在经历从农村、小城镇到现代化城市的巨大转变，大量外来人口迁入、新兴产业形成、物态面貌巨大改变，将会催生新的社区在全新的物理空间下运转。社区面临的风险将更加多样化，物理空间的各类地上建筑、地下空间、公共设施，在时间轴上与社会空间的高密度、高流动性、高异质性的各类人群交织作用，与固有灾害风险通过各种关联耦合，带来一系列可预见的风险，以及未来不可预见的突发事件与次生、衍生危害。因此，探讨雄安新区社区韧性能力的提升路径，就显得尤为迫切。

1)强化“使能性”，明确社区韧性提升的主体职责

所谓“使能性”[12]，不是要替代现有职能机构或进行统一管理，而是要从总体统筹规划的角度考虑社区韧性提升，推进各相关方在社区稳定性与恢复能力提升中构成坚实有力的联动网。因此，在雄安新区的韧性社区构建体系设计中，应围绕社区韧性提升的政策目标，在原有部门边界的前提下构建跨界、跨部门的组织合作，着重于协商、沟通机制的“精细化”，实现基层安全风险网络治理模式。在此基础上，逐步建设完善与临近行政区以及京津冀毗邻区域之间的防灾减灾救灾联动机制，出台相关应急预案、信息分享以及队伍联动等机制。

教学活动不应仅仅是教师在课堂上传授知识，更应该是教师教的过程与学生学的过程的结合，而教与学活动中最核心的应该是思维活动，正确认识思维结构是实现课堂教学目标的基础。

2)考虑“双融合”，建立雄安特色的社区安全风险动态研判机制

雄安新区的发展过程必定是外来群体和当地居民、新兴产业和既有业态“双融合”过程，从“规划—建设—运行”全过程识别社会风险与产业融合的技术风险，以及2类风险相耦合形成的新兴风险，形成雄安新区基层社区风险因素清单、典型风险演变链条和演变网络。以系统动力学的思路，推演雄安新区社区风险演变过程；以风险演变链条为机理，推演社区风险情景，剖析各因素间的影响关系，量化“双融合”中的过程参数和社区风险等级之间的相互关系，动态跟踪分析各类影响社区韧性因素的可改正性、可控制性和可选择性。

3)运用“智慧防灾”，构建社区风险监测与预警机制

在雄安新区构建面向社区风险监测的“空间数据一张图”和面向社区风险防范的“人—事—地—物—组织”风险数据库，基于统一时空演化的社区风险数据汇聚与融合分析，建立社区大数据集成、共享、分发、服务平台(DaaS)，实现风险驱动的社区数据共享应用机制。基于社区人群“管理即服务”理念，形成以一般人群服务为主体、兼顾重点人员管控、特殊人群救助的风险监测预警机制，结合基础设施运行参数、信息空间数据分析、生产生活数据挖掘的主被动一体化的人员风险监测预警管理和服务模式。将“智慧防灾”理念运用到社区韧性提升中，搭建警务、政务、物业管理、综合治理一体化的社区风险智能防范平台。

4)注重“标本兼治”，强化社区管理的韧性能力

社区韧性能力强调标本兼治。社区韧性应在适宜、和谐的管理体系下[12]，强调超前预防，从各类突发事件的诱因着手，深层分析，消除风险与各类不良因素。为此，雄安新区在韧性社区建设中，应在现有以结果为导向的基础上，强化诱因导向，从根源上考虑如何消除或降低各类风险发生的概率，例如，应推动公共决策的民主化、公正化、科学化、高效化进程，促进管理结构适应社会现状等。

5)采取“分类治理”，推行分区域特征的社区安全风险治理模式

按照“一主、五辅、多节点”的新区城乡空间布局要求，对不同区域的风险特征进行分析，以目标导向采取不同的治理模式。主城区应以“城”为重，通过新技术、新理念打造本质安全型城区，在基层注入更多的力量以点带面，确保城市运行平稳有序。“五辅”则以“区”为重，做好社会力量参与安全风险治理的规划，给予一定的政策倾斜，培育和引进社会力量的参与，以社区为单元增强韧性。作为新区，社区安全风险治理则应凸显政府主导和多元参与，对于各类可能引发“灰犀牛”事件的风险从严治理，绝不姑息。“多节点”则以生态涵养为主要目的，可建设以村居为单元的灾害风险数据库，利用信息化手段提高治理效率和公众的参与度，并有效借助生态系统的自然灾害天然屏障功能，保护生态系统和天然缓冲区，以减少洪水、暴雨和其他灾害的影响。

6)瞄准“主体外移”，形成社会力量参与社区风险治理的引导机制

厘清各个参与主体的地位、职责和作用，减少政府对基层单位的行政干预并释放资源和下放权力，给予相应的政策倾斜，搭建平台，引导社会力量参与。雄安新区政府应从政策环境、制度规范、管理方法等方面提供全方位的支撑和引导，尽早搭建服务导向平台。在社区建立应急志愿服务站，强化村居的应急队伍和物资建设，以“站”带动村居的风险排查、备勤、信息联络、培训交流、先期处置等能力提升；将灾害信息员、安全员、综治人员、网格人员、楼门长等功能融进“站”中，解决“站”中的人员问题，改变网格的虚化现象。引导各类应急组织及其行动支持者日益壮大，成为政府“主体外移”后的重要力量。与辖区内企业开展联防机制、物资储备等工作。