完善环境保护管理体制 推进文山州生态文明建设

高武梅

摘要：文山州环境保护管理体制不健全问题逐渐成为文山州环境保护工作困难重重的深层次原因，完善环境保护管理体制势在必行，必须从明确职责、理清关系、下放权力和保护公民知情权等方面加强制度、体制和机制建设，推进文山州生态文明建设。

关键词：完善 环境保护 管理体制 推进生态文明

0

我国环境保护工作一直以来采取自上而下的管理模式，呈现鲜明的政府主导色彩，十八大以来国家十分重视环境保护，提出了“绿色发展”理念，加快了建设“美丽中国”的进程，而各地政府在环境保护方面的措施始终乏力，其中环境保护管理体制问题尤为突出。为此，完善环境保护管理体制已经成为推进文山州生态文明建设的迫切需要。

一、环境保护管理体制的内涵

十八大以来，党中央、国务院大力推进生态文明建设，但是环境污染问题仍然是阻碍我国实施生态文明建设的重要因素。就当前环境污染问题而言，主要呈现出复合型、压缩型与结构型的特征，要想提升环境质量，满足人们对生态环境的需求，就必须强化生态环境保护力度，建立健全环境保护管理机制，提升环境保护实效。为此，党的十九大报告结合我国新时代的特征深刻指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，要求必须加快生态文明体制改革，建设美丽中国。环境保护管理体制是指环境保护行政管理体制，主要内容包括环境保护事项的行政权力的配置、机构的设置运行、协调及机构之间的关系，其目标是权力配置得当、机构设置科学、运行机制完备和相互关系顺畅。目前，我国实行“统一管理与分级、分部门负责相结合”的环境保护管理体制，2015年1月开始实行的《环境保护法》也对环境监督和处理污染问题的办法作出了详细的规定，从而有效地推动环境保护管理体制的发展和完善。

二、充分认识文山州完善环境保护管理体制的重要性

正处于追赶式、跨越式发展的文山州同样存在发展与保护的矛盾问题，其中环境保护管理体制不健全的问题日益凸现，成为文山州环境保护工作困难重重的深层次原因。

（一）完善环境保护管理体制是推进文山州生态文明建设的迫切需要

生态文明建设是是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，是提高党的执政能力的重要体现。文山州生态脆弱、生态珍贵，推进生态文明建设，必须转变观念，把生态文明建设融入经济、政治、文化与社会建设中，形成相应的环境保护空间格局、产业结构和生产、生活方式，这就要求必须要完善环境保护管理体制。然而，现行环境保护管理体制的权威性相對不强，且缺乏一定的有效性，影响生态文明建设设计的合理性与科学性，同时不利于形成有效的生态文明建设合力，影响整体部署的有效性。完善环境保护管理体制，必将为推进文山州生态文明建设注入强大动力。

（二）完善环境保护管理体制是促进文山州经济转型升级的重要抓手

习近平总书记曾经说过：保护和改善环境就是发展生产力。良好的生态环境本身就是生产力和发展后劲，加强生态环境保护，可以倒逼经济转型升级、提高节能环保标准、推进经济结构调整和实现增量结构优化。文山州经济正处于增速换挡、提高质量和效益的新阶段，2017年文山州完成地区生产总值809亿元，同比增长10%，规模以上固定资产投资758亿元，增长20.8%，转型升级是必然趋势。但就文山州现行环境监管体制而言，政出多门、权责脱节和监管力量分散等问题层出不穷，环境保护引导和倒逼机制难以有效实施，进一步影响经济转型的升级。所以，必须强化环境保护管理体制建立，理顺权责关系，形成环境监管合力，进而加强对传统产业的创新与改造，使节能环保等新型产业得以进一步发展，促进经济效益、社会效益与环境效益的综合提升。

（三）完善环境保护管理体制是满足文山州人民日益增长的美好生活需要的有力举措

良好的生态环境关系到每一个公民的切身利益，更是最普惠的民生福祉。2017年文山州城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为27995元、9184元，比2016年分别增长8.6%和9.3%，人民的生活水平和消费水平有了很大的提高，人们开始关注涉及自身健康如蓝天白云和绿水青山等一系列环境保护问题。而目前文山州环境执法主体和监测力量分散，各县（市）环境监管执法人员平均不足10人，缺乏相应的人员和职能配置，环境监管难以到位，这就需要完善环境保护管理体制，集中力量解决细颗粒物（PM2.5）、重金属、危险废物和持久性有机污染物等关系民生的突出环境问题。

（四）完善环境保护管理体制是文山州政府职能转变的必然要求

环境保护是各级政府的重要职责，更是一项基本公共服务。2017年文山州政府加强重点生态工程建设，积极推进土地例行督察、党政主要领导干部经济责任与自然资源资产管理责任离任审计工作，开展自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产管理离任审计试点，制定生态文明建设目标评价考核实施办法，出台绿色发展指标体系和考核目标体系，有效整改环保督察反馈交办的环境问题有效整改，“河长制”体系全面建立，设立各级河（湖）长4242名，环境保护约束性指标总体完成。但是环保部门依然存在职能和职责不匹配问题，“小马拉大车”的现象时有出现，难以形成严格监管的强大合力。

三、完善环境保护管理体制，推进文山州生态文明建设

文山州是一个以山地为主的边疆地区，山区、半山区占其总面积的97.0%，典型的喀斯特地貌特征，从总体上看文山州属于资源输出型或产品初加工型的经济增长方式，发展对于资源环境的依赖性很强。要夯实文山州经济社会的可持续发展，建设美丽文山，就必须着力抓好生态文明建设，完善环境保护管理体制。

（一）明确职责，提高环境保护管理的权威性和有效性

针对环境保护职能分散交叉、统一监督管理职责界定模糊的问题，文山州当地环境保护主管部门应该按照中央和云南省的相关要求对环境保护的权责重新进行划分，明确职责，找准定位，增强环境保护的横向管理和纵向管理权力，具体来说，中央层面应该将分散在有关国家部委的环境保护职能统一划归环境保护部行使，如国家林业局的林业环境管理和水利部的水质监测等职能，全面提升环境保护部在国家执政体系中的综合协调能力，统一对环境保护工作进行管理，提高环境保护管理的权威性和有效性。

（二）理清关系，建立和完善环境保护管理制度

一个完善的环境保护管理制度离不开中央政府与地方政府的引导，同时需要社会各界与广大群众的支持，明确环境保护的主体责任，理清各要素之间的关系，促进环境保护管理实效的提升。第一，建立健全环境保护管理责任机制，建立以地方政府为主体、以上级环境保护部门为辅助的环境保护责任机制。文山州政府应该明晰自身的环保主体责任，进一步完善政府环境保护的考核奖惩机制和绿色发展指标体系及考核目标体系，同时建立污染线索上报制度，对举报的污染线索实行上管一级，尽量地减少地方政府对查处环境污染事件的干预和影响。第二，探索建立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善相关人员与设备配备，对生态保护修复、国土空间用途、自然资源资产、城乡污染排放等管理职责进行统一行使。第三，针对目前存在的重发展轻环保和环保监测监察执法干预问题，文山州应该积极争取和尝试实行环境保护机构监测监察执法的垂直管理制度，实行环境保护监测监察机构的省级管理，并承担其人员和工作经费，市级环保局实行以省级环保厅为主的双重管理体制，从而增强环境保护工作的强制性。

（三）下放权力，建立农村环境保护管理体制

2017年，虽然文山州乡（镇）政府和村委会驻地实现了免费公厕全覆盖，有效治理了12458个自然村的垃圾，创建了42个省级生态乡（镇）和227个州级生态村，但是农村环境保护问题依然严峻，农村环境保护问题的成因和特点较为复杂，有必要建立一定的农村环境保护管理体制。针对文山州边境线长、民族众多和交通不便等特征，可以大胆尝试在各乡镇一级政府设置环境保护管理站，明确法律制度，并以此为依据明确管理职责与考核监督内容，在文山州环境保護局的统一领导与管理下，使农村环境保护工作得以贯彻执行，从根源上解决农村环境污染问题，从而有力地推动文山州环境保护工作的发展。

（四）保护知情权，完善公众环境保护参与机制

环境保护工作仅仅依靠当地政府的推动是微不足道的，公众广泛参与才是做好环境保护工作的重要内容和基础，但公民参与却缺乏有效机制和制度保障。新修订的《环境保护法》明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与监督环境保护的权利。”为此，文山州环境保护主管部门和其他相关部门应该完善公众环境保护参与机制，依法公开环境信息，完善公众参与程序，涉及公民切身利益的问题要多方面了解公众意见和建议，及时将公众意见建议办理情况通报社会，同时建立企业的违法行为黑名单，定期通报涉及企业的相关政府部门，实行互相监督和有奖举报制，对环保举报有功人员进行物质与精神奖励，并在现有基础上进一步完善环保公益诉讼制度，进而构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

（作者单位：中共文山州委党校）