中美贸易争端及其管控的法理分析

孔庆江

特朗普的“美国优先”执念导致了其对贸易政策工具的肆无忌惮的使用，除了采取反倾销、反补贴外，美国还以不公平贸易为由采用301条款、以国家安全为由采用232条款，以全球保障措施为由实行201条款。所谓“中国操纵汇率”议题、“产能过剩与补贴”等，既是这个背景下的说辞和应对手段，因为它们在WTO框架下具有不可诉性，也是企图为制定有利美国的新规则设置议程。从管控贸易争端的角度，中美应展开谈判和磋商（包括在WTO争端解决机制背景下的磋商），特别是充分利用包括两国元首间的“美中全面对话”机制在内的两国间的谈判和磋商机制。然而，跟以往中美贸易争端不同，这次美国的目标既在于两国之间的贸易平衡，也在于长远保持美国的竞争优势特别是知识产权优势，谈判和让步可达致短期的贸易平衡，而长期的贸易平衡和保持美国的竞争优势只有通过改变我国的所谓“国家主导经济”模式才能实现。考虑到中国国有企业在国民经济的地位和政府在宏观经济管理方面的作用不可能减弱，对中国而言，可能的管控中美贸易争端的手段只能是：适时地利用美国国内政治缓和争端，必要时对美输华的敏感产品和服务进行反制，并运用争端解决机制以维护我国在现行WTO中的“系统性利益”；在此基础上从深化国内改革出发，做出全面强化知识产权保护的承诺和确保大规模的有效的市场准入让步的准备。

一、特朗普的对华贸易政策

特朗普上任伊始，即于2017年1月23日宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），并且准备重新磋商北美自由贸易协定（NAFTA）这类“坏的”贸易协定。2017年3月，美国贸易代表办公室发布《特朗普总统2017年贸易政策议程》，明确了美国贸易政策的首要目的将以一种对所有美国人更自由和公平的方式扩大贸易，并宣称这是美国在这个关键领域所有行动的指导原则，确立了四大优先事项：促进美国主权、执行美国的贸易法、利用美国的经济实力扩大商品和服务出口、保护美国的知识产权。同年3月 31日，又签署了被称为《重大贸易逆差综合报告》的行政命令。根据这两份行政命令，美国商务部和美国贸易代表办公室将牵头在未来90天内就美国与主要贸易伙伴的贸易现状进行评估，找到美国存在巨大贸易逆差的原因。此外，美国将加强针对外国输美商品的调查力度，对违反规则的国家依法征收更高的关税。无论是特朗普上任后签发的几份行政命令，还是美国贸易政策议程，均展示了美国优先是特朗普的贸易政策清晰的主线，和特朗普政府推进其贸易议程的强有力的决心。美国的核心诉求就是实现所谓“公平贸易”，削减贸易逆差。

（一）美国对华贸易政策是特朗普贸易议程的一部分

特朗普行政命令宣布步步紧逼的贸易措施事实上以中国—美国最大的贸易逆差来源地为主要对象。但是，特朗普提出的针对汇率操纵的贸易措施并未以贸易政策的形式正式施行，这是因为随后2017年4月的中美首脑海湖会议达成的“百日计划”缓和了两国的贸易关系。但是老练的特朗普在继续观察，与此同时继续不忘敲打中国。2017年4月19日和5月3日，美国先后发起了232条款国家安全调查，主要涉及钢铁和铝制品。5月17日和6月5日，美国对华先后发起两起贸易保障措施，即针对中国输美光伏产品和大型洗衣机的201条款调查。2017年7月，双方的“中美首轮经济对话”没能达成一致，迄今一直未恢复。这实际上构成特朗普对华贸易关系认识的一个分水岭。在百日到期后，在贸易逆差依然高企的情况下，2017年8月18日又对华发起了“301调查”。

尽管2017年10月特朗普对华访问中，受到特别高规格的接待，中方也营造出轻松和谐的政治气氛，双方更签下2535亿美元的订购大单，人们以为中美关系已因此缓和，事实不然。当对华贸易逆差再次攀上高峰并预计超过历史记录时，特朗普认识到，除非中国政府真正承诺建立以市场为基础的竞争，否则在最糟糕的情况下，会让政策制定者无法面对中国的非市场政策所带来的严重挑战。此背景下，特朗普知道期待中国的合作不可能实现。这就是美国相继在《国家安全战略报告》《国防战略报告》里将中国列为竞争对手的背景。2018年美国发布了《总统贸易政策议程》，与《国家安全战略报告》一脉相承，认为“中国和俄罗斯挑战美国的力量，影响力和利益，试图侵蚀美国的安全和经济繁荣。这些挑战不仅限于国家安全领域，还会影响贸易政策。中国和俄罗斯都不愿意履行作为WTO成员的许多义务。中国有一个国家统治经济模式，政府职能越来越大，而且越来越多。中国经济规模意味着其经济实践日益影响美国和全球经贸体系。中国加入WTO已经十六年多了，尚未采用所有WTO成员预期的市场经济体系。事实上，如果有的话，中国近年来似乎正在远离市场原则。此外，作为世界的第二大经济体，中国具有扭曲全球市场的巨大能力。中国的政策导致全球资源的大量错配。”

报告称，“在特朗普总统的领导下，我们将使用所有可用工具阻止中国、或任何模仿其政策的国家破坏真正的市场竞争。我们在必要时将抵制中国或任何其他国家躲藏在国际组织背后妨碍美国采取强有力行动能力的一切努力，以回应国外的不公平做法”。2018年3月23日，随着毫无悬念的301条款调查结果出台，特朗普签署备忘录将对从中国进口的商品史无前列地大规模征收关税（可达600亿美元），并限制中国企业对美投资并购，表明美国政府正式发动对华贸易战。

可见，秉持“美国优先”大旗的特朗普政府，在经济意识形态的加持下，对贸易问题上视中国为敌手的局面已很难改变。中国国有企业和国家控制的企业在经济生活中发挥着极为重要的作用，因而被视为是一个国家主导经济；另外，依赖出口促进经济发展的模式，又使中国被认为是重商主义经济体。然而，在国际分工的大格局下不可避免的中美贸易不平衡又加剧了这种认知。在特朗普看来，在一个国家主导的经济体里，贸易者和投资者实际上是国家的延伸，受制于政府并受到相关的产业政策的影响，为此，只要中国继续是一个由国有经济为主导的经济体，只要中美之间的貿易不平衡依然存在，中国就没有真正奉行WTO的不歧视、市场准入、互惠、公平和透明的基本原则，中国经济体制所产生的十分严重且有害的问题可能就会持续下去。这就是为什么美国刻意保持中美双边贸易关系压力高企，无非是美方处理贸易争端的一种边缘战方式，美国除采取反倾销、反补贴外，美国还以不公平贸易为由采用301条款、以国家安全为由采用232条款，以全球保障措施为由实行201条款。这不但无助于争端的解决，相反易促发贸易战。

（二）美国的对华贸易政策也是美国对WTO不满叠加的产物

美国贸易代表办公室于2018年1月19日发布了中国与俄罗斯遵守WTO规则状况年度报告。该报告有关中国的部分指出，中国自加入WTO以来，不仅不采取有利于市场经济的改革措施，还加大中央政府对贸易的控制力度，对外商竞争设置重重障碍。报告也指出中国监管部门不允许美国企业在技术转让和知识产权方面独立做主，还不断向外国企业提出要求和施压，以技术转让作为批准投资条件。报告的用语，暴露特朗普治下的美国对中国贸易的极度失望，对WTO处理中国特有的贸易政策工具的能力的极度失望。

特朗普在上台后坚持了他在美国大选期间的一贯表态，着手于降低WTO对美国贸易的影响程度，并更多使用单边、双边主义手段来应对贸易问题。特朗普政府认为：上世纪90年代设立的WTO在一定程度上成为重创美国经济的源头，使其就业机会流向中国等新兴竞争对手；WTO未能为全球经济谈判达成新的规则；WTO规则将美国禁锢在不合理关税的承诺中；WTO争端一般都耗时很久，而最终都将落入被美国指责为侵犯WTO成员主权的上诉机构手中。美国坚持要WTO进行全面改革，否则拒绝承认“多边贸易体制的中心地位”。

（三）特朗普治下美国对华贸易政策工具的延伸

美国对华庞大的贸易逆差是不符合特朗普总统对“美国优先”的执念，如何迫使中国减少对美贸易顺差，构成对华贸易政策的核心，而所谓的“中国经济体制问题”——包括汇率操纵问题、强迫技术转让、过剩产能、非市场经济体制、国家主导经济等均是中美贸易不平衡的藉口，而美国对中国市场准入要求的期望和现实的准入机会之间的差距，才是指责中国经济体制问题的真正原因。因此，特朗普此时重提中国操纵汇率和产能过剩等所谓“中国经济体制问题”就不足为奇了。

美国所谓的中国经济体制问题，实际上构成美国贸易政策工具的延伸。美国对这些贸易政策工具的肆意滥用，极可能成为中美在贸易关系合作进程中的绊脚石和贸易战的导火线。譬如，正是在美国方面的贸易逆差不断膨胀即贸易不平衡的背景下，产生了所谓的“中国操纵人民币汇率”问题。实际上，贸易不平衡与操纵货币之间是没有必然联系的；两个贸易伙伴国之间的所谓的贸易不平衡，并不必然会导致一方指控另一方操纵汇率。经济学家认为，贸易关系本质上的任何变化都反映在两国之間的经济政治的架构上，鉴于这两个经济体在全球生产体系中密切关联和相互依存，这个逆差主要是由全球生产共享过程驱动的结构性逆差。面对贸易逆差不断攀升，为减轻国内的政治压力，美国的政策制定者一方面公开宣称，“在美国的工业调整和生产力增长到位之前，所谓‘中国逆差问题便不会得到充分解决”，另一方面祭起了所谓的“中国操纵货币”的大旗。

二、中美贸易争端管控手段选择

从法律角度来讲，管控贸易争端有如下选择。

（一）有节制地对美输华的敏感产品和服务进行反制

对来势汹汹的美国，有必要通过有节制的反制措施让其感到痛，感到贸易战是既害他人又损己的行为，让其感受两国贸易关系的互相依赖性质。对美输华的敏感产品和服务进行适当的反制，实际上也是对美国国内反对对华贸易制裁的部分利益集团和政治势力的动员，也是逼对方坐到谈判桌前来的策略。

（二）磋商和谈判

谈判磋商有助于当事方避免争端。在2017年首轮中美经济对话失败后，美国对通过高层对话解决贸易问题的兴趣下降。不但未恢复中美经济对话，并明确定性以往高层对话是失败的。这给我们以提醒：以磋商和谈判作为管控贸易争端的有效手段的前提是做好适当合理让步的准备。

美国的目标既在于两国间的贸易平衡，也在于长远保持美国的竞争优势特别是知识产权优势。对此，中国可继续开放市场，缩短外国投资准入的负面清单；加强知识产权保护。WTO框架内的磋商、两国元首间的“中美全面对话”机制为解决双方共同关注的问题提供了沟通平台。

需注意的是，谈判和让步可达致短期的贸易平衡，长期的贸易平衡和保持美国的竞争优势只有通过改变我国的所谓“国家主导经济”模式才能实现。考虑到中国国有企业在国民经济的地位和政府在宏观经济管理方面的作用不可能减弱，谈判磋商在一定程度上不足以解决中美贸易争端，但可起到管控争端防止争端升级的作用。

（三）利用美国国内政治

不同的利益集团对本国贸易政策有自己的偏好，每一个贸易政策实质上正是国内外利益集团博弈的结果。这个博弈过程给贸易政策的利益相关国家提供了一个利用贸易政策制定国内政治介入贸易政策形成的过程。当特朗普宣布决定对钢铁和铝的进口征收关税后，美国钢铁和铝产业一片欢腾，而美国钢铁和铝消费产业则报以猛烈批评。这类情况下，中国输美产品的美国下游产业和美国的消费者就有可能成为中国出口产商的同盟军，其影响力在美国的党派政治中不可小觑。

美国国内政治的博弈，使中国可以利用美国国内政治缓和争端，如必要之时对美输华的敏感产品和服务进行反制，就可发挥这方面的作用。

（四）利用WTO争端解决机制

WTO争端解决机制没有限制某一成员对另一成员提起申诉的能力，并以规则为导向，可以帮助成员国在国际贸易体制内谋求“更大的系统性利益”。由于在WTO司法判例的深远影响，中国认为参与争端解决机制对于重塑WTO法的解释与适用规则，发挥WTO法理在未来案件中的“系统性效应”至关重要。

（五）深化国内经济体制改革

美国在贸易领域对我国的施压，在一定程度上也可成为政府在国内推动深化改革的杠杆。从深化国内改革出发，全面强化知识产权保护和确保大规模的有效的市场准入，有利于打造公平的营商环境，也有利于中美之间的贸易平衡，最终有利于管控和化解争端。

三、中美贸易争端对策

中美已经采取了针尖对麦芒的手段，在特朗普表明要研究对来自中国价值1000亿美元的商品征收关税的情况下，中美贸易争端事实上接近到达巅峰。一旦此项制裁付诸实施，必然对两国贸易带来前所未有的冲击。当然，不排除特朗普采取的是以拉高危险程度迫使我国让步的边缘战策略，但考虑到美国源于所谓的“接触中国”政策的失败而转向所谓的“遏制中国”政策，加上美国法律的授权，以特朗普独特的重商主义个性和争取选民支持的需要，是不能排除美国实施史无前例的该关税制裁的可能性的。中国应适时地利用美国国内政治的博弈影响美国的贸易政策，必要时对美输华的敏感产品和服务进行反制，并运用争端解决机制以维护我国在现行WTO中的“系统性利益”。

当前中国表现出积极构建人类命运共同体的愿景，并公开承诺致力于和平发展，这将为寻求以友好磋商方式解决与美国贸易争端问题提供动力。考虑到维持正常的中美贸易关系从长远看是有利于我国的发展，我们必须尽快探索构建中美贸易平稳发展的制度安排。首先要厘清特朗普的贸易目标。在众多的目标中，最重要的是削减贸易逆差；知识产权保护，保持竞争优势；改变中国所谓的“国家主导经济”模式。第一个目标可以通过扩大市场开放增加美国的市场准入机会实现，也可以通过中国自我限制出口的保守方式部分实现；第二个目标在制度建设留下的改进完善的空间已经不大，只有通过严刑峻法加大对知识产权侵权的制裁力度；第三个目标实际上关系到我国政府管制经济的模式和国有经济在我国经济中的地位和作用。作为一个社会主义国家，我们让步的空间不大。这也将是我们难于妥协的地方。

在探索构建中美贸易平稳发展的制度安排时，可以考虑以下三点：一是中国自愿出口限制。这可以在一定时间内缓解问题，但依然不能最终解决问题。二是重启中美投资协定谈判。这实际上是以投资领域的自由化，特别是金融等服务领域的市场准入来换取美国在贸易领域的市场开放。三是启动中美自贸协定谈判的可行性研究，甚至直接启动谈判，以更开放的直接使美国受惠于我国的市场开放。在权衡利弊的情况下，从深化改革出发，可以考虑适当让步。这三个制度安排均是以市场开放为主，但第三个安排可以容纳美方强化知识产权保护和国有企业改革的目标。从历史经验来看，近期自愿出口限制较为容易达致，同时可以做出强化知识产权保护和改革所谓“国家主导经济”的某些方面的承诺，如政府对于出口的补贴、产业政策等。从中长期看，重新启动投资协定的谈判和启动贸易协定的谈判很有必要。

（作者为中国政法大学国际法学院院长、教授，国际法治研究院院长）