特种设备安全监察指令书的属性

文 黄瑞发

案情简介

2017年5月8日，某县市场和质监局特种设备安全监察人员对县内某企业正在使用的锅炉进行安全监察，发现该锅炉检验合格有效期于2017年5月14日届满，未按照安全技术规范的要求及时申报并接受检验，认为其违反了《特种设备安全法》第40条第一款的规定，依据《特种设备安全法》第62条的规定，发送了《特种设备安全监察指令书》（第1号），责令某企业予以改正，按照安全技术规范的要求及时申报并接受检验。5月24日，某县市场和质监局特种设备安全监察人员再次来到某企业，检查改正情况，发现某企业未予改正，未申报检验，且仍在使用该锅炉，遂认为其违反了《特种设备安全法》第40条第三款的规定，依据《特种设备安全法》第62条的规定，向某企业再次发送了《特种设备安全监察指令书》（第2号），责令某企业停止使用该锅炉，消除事故隐患。

某企业收到第2号《特种设备安全监察指令书》后，不服，以某县市场和质监局的第2号《特种设备安全监察指令书》的内容和性质属于行政处罚，未履行听证程序为由，向市市场和质监局申请行政复议。市市场和质监局依法受理了某企业的行政复议申请，并认真进行了审理，认为某县市场和质监局并未违反相关程序规定，决定依法维持某县市场和质监局向某企业发送的第2号《特种设备安全监察指令书》。

案情分析

本案例涉及到《特种设备安全监察指令书》性质问题。根据《特种设备安全法》第62条“负责特种设备安全监督管理的部门在依法履行职责过程中，发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或者特种设备存在事故隐患时，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下要求有关单位采取紧急处置措施的，应当随后补发特种设备安全监察指令。”的规定，发出特种设备安全监察指令，是基于特种设备的危险性较大，特种设备安全监察机构在发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或特种设备存在事故隐患时，以书面形式责令有关单位及时采取措施予以改正或消除事故隐患。因其以书面形式展现，故称之为《特种设备安全监察指令书》。

从上述分析可知，《特种设备安全监察指令书》有2个主要目的：一是责令改正违法行为，消除事故隐患；二是紧急情况下制止违法行为，消除事故隐患。

一、第1号《特种设备安全监察指令书》的性质

责令改正违法行为，是指行政机关以行政命令的形式要求违法当事人作为或不作为，使其中止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。责令改正一般以书面形式展现，故称之为《责令改正通知书》。

从某县市场和质监局向某企业发送的第1号《特种设备安全监察指令书》来看，某县市场和质监局针对某企业正在使用的锅炉，在检验合格有效期届满前一个月未按照安全技术规范的要求申报并接受定期检验所发出的指令，即责令某企业在检验合格有效期届满前一个月申报并接受定期检验，使其中止违法行为，履行其应当履行的义务，消除事故隐患，是符合《责令改正通知书》的效用和目的的。

为此，某县市场和质监局向某企业发送的第1号《特种设备安全监察指令书》，类似于《责令改正通知书》，目的就是要求某企业改正违法行为，在规定的时间内申报并接受定期检验，消除事故隐患。

二、第2号《特种设备安全监察指令书》的性质

行政强制措施，根据《行政强制法》第二条第二款的规定，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性控制，或者对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因行政强制措施是行政机关作出的一种决定，且以书面形式展现，故称之为《行政强制措施决定书》。《行政强制法》、《行政处罚法》均未将行政强制措施纳入到行政处罚范围。

根据《特种设备安全法》的相关规定，特种设备超期未检使用属严重事故隐患，须立即停止使用。从某县市场和质监局向某企业发送的第2号《特种设备安全监察指令书》来看，某县市场和质监局针对某企业超期未检使用锅炉的严重违法行为所发出的指令，即责令某企业对存在严重安全事故隐患的锅炉停止使用，消除安全事故隐患，是制止违法行为、避免危害发生的情形，具有强烈的行政强制性，符合行政强制措施的基本特征，但又不同于行政强制措施。

行政强制措施与特种设备安全监察指令的最主要不同之处在于实施主体的不同：行政强制措施的实施主体是行政机关，即行政机关直接对违法当事人的财物实施暂时性控制。这里的第2号《特种设备安全监察指令书》中对存在严重安全事故隐患的锅炉停止使用的主体是违法某企业本身，即某企业根据行政机关的特种设备安全监察指令对自己正在使用的存在严重事故隐患的锅炉实施暂时性控制，即停止使用。

为此，某县市场和质监局发送某企业的第2号《特种设备安全监察指令书》类似于行政强制措施，但又不同于行政强制措施。其目的就是要求某企业停止违法行为，消除事故隐患。

目前，相关法律法规既未将特种设备安全监察指令明确为行政处罚，也未将其明确为行政强制措施。既然特种设备安全监察指令不是行政处罚，那么它的作出也就不应按照《行政处罚法》的规定程序进行，自然也就不存在举行听证的相关程序要求。由此，某县市场和质监局依法向某企业发送第2号《特种设备安全监察指令书》并无不当。

为及时制止违法行为，实际上，某县市场和质监局针对某企业超期未检使用锅炉的严重事故隐患，可根据《特种设备安全法》第40条第三款和第61条第（三）项“对有证据表明不符合安全技术规范要求或者存在严重事故隐患的特种设备实施查封、扣押”的规定，直接采取行政强制措施，依法对该锅炉予以查封，以达到停止使用的目的。

综上，《特种设备安全监察指令书》的性质，要视具体情况而定，如果仅是要求违法当事人改正违法行为，消除事故隐患，《特种设备安全监察指令书》就类似于《责令改正通知书》。如果是要求违法当事人及时制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形，消除事故隐患，《特种设备安全监察指令书》又类似于《行政强制措施决定书》，但又不属于行政强制措施，因两者的执行主体不同。