论畜牧兽医综合执法中的强制措施

文│李太英 张芳荣 孙志征 孙德武 祁广勋 （河南省信阳市动物卫生监督所）

鄢桂华 （河南省信阳市畜牧兽医工作站）

蔡永超 （河南省动物卫生监督所）

易先国（信阳农林学院牧医工程学院）

坚持全面依法治国和坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，畜牧兽医综合执法机构依法开展畜牧兽医综合执法工作，是遵循“依法治牧、执法为民”的宗旨意识，扎实践行依法行政和构建法治政府的具体实践。畜牧兽医综合执法机构和执法人员在履行法定职责采取行政强制措施时，应该依照法定的程序，严格保障行政相对人的程序性权利。

为了规范公权力，保障畜牧业的健康发展，保护行政相对人的合法权益，正确行使畜牧兽医综合执法强制措施，畜牧兽医综合执法机构的人员应该是当然的信仰和遵守法律的主体。《行政强制法》第二条规定∶“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”畜牧兽医综合执法机构在实施办理畜牧兽医综合执法案件时，为了避免危害情形进一步扩大，对违法行政相对人采取强制措施是必要的。根据依法行政，规范公权力依法运行，保护行政相对人合法权益的一般行政法原理，本文从依法行政和保护行政相对人合法程序性权利的视角，重点讨论《行政处罚法》及《动物防疫法》《饲料及饲料添加剂管理条例》《兽药管理条例》中规定的行政强制措施，对《行政处罚法》中的先行登记保存证据及有关实体法律、行政法规中规定的强制措施进行了探析。

一、基础性强制措施

《行政处罚法》是对行政处罚实体部分与程序部分的规定，必须严格遵守。对于畜牧兽医综合执法机构而言，行政处罚强制措施可以在一般程序中依法采用。《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该条实体部分授权行政机关实施行政处罚时可以采取先行登记保存证据的措施，程序部分规范在实施先行登记保存证据措施时，必须经行政机关负责人批准，并应当在七日内对采取的先行登记保存证据作出处理决定。这种实体部分授权、程序部分规范权力运作的模式在《行政处罚法》中多有体现。

二、畜牧兽医综合执法中的行政强制措施在一般法律、行政法规中的体现

1.《动物防疫法》中的强制措施。《动物防疫法》第五十九条规定：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：……（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理”。动物卫生监督机构（畜牧兽医执法机构）大多数是地方畜牧兽医综合执法的实际承担者，其办理动物卫生监督案件，是履行《动物防疫法》规定的动物卫生监督职责的行为。从该项规定可以看出，动物卫生监督机构在执行监督检查任务时，对染疫或疑似染疫的动物、动物产品“可以采取查封、扣押、隔离”的强制措施。

2.《饲料和饲料添加剂管理条例》中规定的强制措施。《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十四条：“国务院农业行政主管部门和县级以上地方人民政府饲料管理部门在监督检查中可以采取下列措施：……（三）查封、扣押有证据证明用于违法生产饲料的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料，用于违法生产饲料添加剂的原料，用于违法生产饲料、饲料添加剂的工具、设施，违法生产、经营、使用的饲料、饲料添加剂。”可见，畜牧兽医综合执法机构在承担办理饲料类综合执法案件时，以主管部门的名义采取“查封、扣押”措施是法规明确规定的。

3.《兽药管理条例》中规定的强制措施。《兽药管理条例》第四十六条规定：“兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施，并自采取行政强制措施之日起7个工作日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15个工作日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；需要暂停生产、经营和使用的，由国务院兽医行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府兽医行政管理部门按照权限作出决定。”该规定授权畜牧兽医综合执法机构在承办查处假、劣兽药案件时，可以以主管部门的名义采取“查封、扣押”的行政强制措施。对该类型案件的查处，也可以遵循“先采取强制措施，后立案”的办案程序。

三、先行登记保存与查封、扣押强制措施的较析

强制措施的实施，特别是行政机关对于查封、扣押强制措施的实施，必将对行政相对人的权益产生影响，因此，从“规范行政权运作，保护行政相对人合法权益”的考量，《行政强制法》第二十五条对查封、扣押的期限规定为“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”

1.先行登记保存证据与查封、扣押强制措施的共同点。一是在采取实施时，仅在一般程序中适用；二是实施前必须经行政机关的负责人批准；三是由2名以上执法人员实施；四是须向行政相对人出示执法身份证件。

2.先行登记保存证据与查封、扣押强制措施不同点。一是查封、扣押的期限一般不得超过三十日，而先行登记保存证据自采取措施时须在七日内作出处理决定；二是对于查封、扣押强制措施本身，《行政强制法》第八条规定，行政相对人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。对于执法机关实施的先行登记保存证据本身，法律并没有明确规定行政相对人独立的复议、行政诉讼的权利。

四、先行登记保存证据与查封、扣押强制措施在畜牧兽医综合执法中的适用

先行登记保存证据措施是《行政处罚法》赋予各级行政机关办理行政处罚案件时所采取的临时性执法手段与措施，是普遍适用的，但是在实际办理行政执法案件中，七天的处理期限对于执法机关而言过于仓促，不利于畜牧兽医综合执法案件的查处。查封、扣押两种行政强制措分别见之于《动物防疫法》《兽药管理条例》各实体法，是实际执法工作中通常应该采用的两种执法措施，但是其本身又有可诉性，因此给案件的办理带来了不确定的风险因素，畜牧兽医执法机构在实际工作中采取这两种措施时，要秉持“依法治政、执法为民”的宗旨思想，依照法定的步骤程序规范实施，给予相对人充分的权利救济，从而把行政执法的风险消灭在萌芽状态。

总之，在畜牧兽医综合执法过程中，必须严格执法，规范公权力合法合理实施强制措施，避免滥用或不作为现象的发生，这就要求执法人员具有较高的法律及专业素养，并且具有高度的责任感和使命感。