国内外用能权有偿使用和交易最新进展及政策建议研究

张海滨 张龙（中国海洋石油集团有限公司节能减排监测中心）

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。习近平总书记多次指出宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我国能耗高、增长快，已经成为建立绿色低碳的生态文明社会面临的重要挑战。实施用能权有偿使用和交易制度，可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成强有力的倒逼机制，促使企业加强用能管理，通过各种手段有效控制自身能耗，进而促进产业结构的调整升级，加快推动经济发展方式转变，为达到我国能耗强度下降目标，实现绿色低碳发展发挥积极作用。

1 用能权有偿使用与交易的概念

用能权是指在能源消费总量控制的背景下，用能单位经核定或交易取得的、允许其使用和投入生产的年度能源消费总量指标。用能权有偿使用和交易是指用能单位在缴纳使用费后获得用能权，或通过交易获得用能权。用能单位在规定期限内对用能权拥有使用、转让和抵押等权利[1]。

2 国际用能权、节能量交易实践

目前，国际上的交易用能权/节能量交易制度主要是白色证书制度，意大利、英国、法国以及美国都已经实施白色证书制度，荷兰、波兰等国家正在考虑引入白色证书制度[2]。

白色证书制度实施的前提是政府部门为特定的责任主体制定节能目标，责任主体要在规定期限内完成，否则会受到相应惩罚。白色证书代表了实施节能项目所获得的经过测量和认证的一定数量的节能量。不同责任主体完成节能目标的边际成本不同，对边际成本较高的责任主体，如果购买白色证书的费用低于其边际成本，则更愿意通过购买白色证书完成节能目标。而边际成本较低的责任主体可以通过出售超额完成的节能量获取经济利益[3-4]。

3 国内用能权有偿使用和交易实践

3.1 国家政策要求演变过程

早在2012年党的十八大报告中就提出，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。2014年，国务院印发的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》提出，建立碳排放权、节能量和排污权交易制度，加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易，建立用能权交易系统、测量与核准体系，这是在国家文件中首次提出用能权交易。2015年10月，党的十八届五中全会公报提出，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。2016年，《“十三五”规划纲要》提出，建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。2016年7月，国家发改委印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》（以下简称试点方案），要求浙江、福建、河南、四川开展用能权有偿使用和交易制度试点[5]。

从上述国家政策要求的变化可以看出，在能源消费总量控制制度的前提下，为以较低成本实现能耗总量和强度“双控”目标，发挥市场配置能源资源的决定性作用，国家逐步从要求开展节能量交易过渡到用能权交易，并从政策研究阶段发展到政策试点阶段。

3.2 国家试点方案的关键点

1）用能权指标的确定。在能源消费总量控制目标的“天花板”下，合理确定用能单位初始用能权。

◇产能严重过剩行业、高耗能行业可采用基准法，即结合近几年产量、行业能效“领跑者”水平以及化解过剩产能目标任务，确定初始用能权；

◇其他用能单位可采取历史法，即近几年综合能源消费量平均值确定初始用能权；

◇结合节能评估审查制度，从严确定新增产能的初始用能权，新增高耗能产能能效要达到行业“领跑者”水平，选用一级能效设备；

◇鼓励可再生能源生产和使用，用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。

2）用能权有偿使用的原则。配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。

3）能源消费量的确认。用能单位年综合能源消费量通过自我报告、第三方审核、政府抽查等方式予以确认。

4）交易规则。用能权的交易标的为用能权指标，以吨标准煤为单位。用能权指标每年清算一次，买入的用能权计入当年或上一年度用能权指标，但不计入下一年度；剩余的用能权指标不计入下一年度。

3.3 试点省份用能权有偿使用和交易进展

截至本文成稿，根据网上公开发布的信息，4个试点省份的工作进度明显滞后，都未能于2016年完成试点顶层设计和准备工作，下一步工作进展有待观察。

1）浙江省试点进展。浙江省经信委以政府采购服务的方式，通过单一来源采购，于2017年3月委托中国质量认证中心开展“浙江省用能有偿使用和交易制度设计”项目。

2）福建省试点进展。福建省经信委以政府采购服务的方式，通过公开招标，于2017年5月委托北京中创碳投科技有限公司开展“福建省用能权交易市场配套制度研究及配额分配设计服务”项目；于2017年8月委托北京中创碳投科技有限公司、深圳华测国际认证有限公司等5家单位开展电力和水泥行业用能权交易第三方核查及抽查项目。

3）四川省试点进展。四川省已成立用能权有偿使用和交易试点工作领导小组，常务副省长任组长，领导小组办公室设在省发改委。

4）河南省试点进展。2016年12月29日，河南省发改委印发《河南省“十三五”节能低碳发展规划》，明确指出开展用能权有偿使用和交易试点。2017年4月1日，河南省发改委印发《关于组织开展河南省全民节能行动的通知》，要求率先在郑州、平顶山、鹤壁、济源等省辖市及其辖区内年耗能5000 t标煤以上的重点用能单位开展用能权有偿使用和交易试点工作。

3.4 试点方案印发前节能量交易和用能权交易的探索情况

3.4.1 节能量交易

试点方案印发前，已有5个省市开展了节能量交易试点，另有2个省市针对实施节能量交易进行了方案研究（表1）。

首先，从目前已实施节能量交易来看，其目的主要有两个：未完成节能量目标的单位通过购买节能量实现政府下达的节能量目标；用于高耗能行业用能单位新建、改建或扩建固定资产投资项目新增能耗平衡替代。

其次，节能量的类型主要有两种：超额完成政府节能量指标的部分（节能量计算方法根据政府考核要求确定，产值节能量或者产品节能量）；节能技措产生的节能量。

再次，节能量交易价格基本上由政府指导定价，介于20～240元/t标煤。比如福建省，政府下文规定2015年交易价格为50元/t标煤，2016年交易价格为20元/t标煤[6-7]。

另外，从目前网上公开发布的信息看，各地区的交易行为主要是政府主导，行政色彩浓厚，交易不活跃，配套的制度体系不完善，难以实现以市场化的手段促进节能工作的目的。同时，国家的政策导向已由节能量交易转变为用能权交易，虽然各地方政府仍可继续实施节能量交易制度，但是总体上看未来节能量交易的前景不明朗，这从山东已废止节能量交易暂行办法、福建纳入国家用能权交易试点可窥一二。

3.4.2 用能权交易

试点方案印发前，浙江省已开展用能权交易试点（表2）。浙江各试点城市用能权交易的基本原则是“用能总量指标实行核定配额使用（配额内不增加收费）、新增量有偿申购、超限额差别收费制度”，即企业的实际能耗在政府核定的用能总量指标之下，对企业基本没有影响；一旦能耗超过总量指标，则根据企业针对不同的超限额能耗执行有差别的收费制度，而企业的固定资产投资项目新增能耗则需要购买用能指标。

表1 国内节能量交易试点汇总

4 用能权交易与节能量交易、碳排放权交易的异同

4.1 用能权交易与节能量交易

从试点的情况看，节能量交易与用能权交易有很多相似之处。首先，节能量交易的购买节能量完成政府节能量目标与用能权交易的超限额差别收费制度相似，都是未完成政府指标的情况下要缴费；不同之处是节能量交易针对政府节能量目标，用能权交易针对政府能耗总量目标。其次，节能量交易的购买节能量用于固定资产投资项目的新增能耗平衡替代与用能权交易的新增用能量有偿申购制度相似，都是要为固定资产投资项目的新增能耗付费。

表2 国内用能权交易试点汇总

4.2 用能权交易与碳排放权交易

从目前浙江省的用能权交易试点来看，用能权交易与碳排放权交易有同有异。

在相同点方面，两者都是基于总量控制之下的交易，也即是国际上通用的Cap and Trade原理，而且目前用能总量、碳排放总量基本都是免费获得。

在不同点方面，第一，碳排放权交易可以通过交易所自由进行，用能权交易暂定在企业与政府之间进行，企业双方不得自行交易，条件成熟后开展企业与企业之间的交易，而且工业用能不得与农业、服务业进行用能权交易。第二，碳排放权交易制度下固定资产投资项目新增排放配额基本是免费分配，而用能权交易制度下固定资产投资项目新增用能要有偿购买。第三，浙江省纳入用能权交易的企业能耗门槛是3000 t标煤，低于全国碳交易纳入门槛10 000 t标煤。第四，浙江省用能权的交易基准价格是100元/t标煤，换算成碳排放大约为40元/t碳排放，略高于目前的碳市场的平均碳价[8]。

5 用能权有偿使用和交易政策建议

5.1 用能权有偿使用和交易流程

用能权有偿使用和交易流程大体上可分为确权、交易、清缴三个过程，具体可分为：企业提交用能权监测计划；主管部门给企业预发放用能权；用能权交易；企业提交用能情况报告；第三方机构对企业的用能情况进行核查；主管部门根据核查结果发放最终用能权；用能权清缴。

5.2 用能权有偿使用和交易技术支撑体系

高质量的用能数据是用能权有偿使用和交易的基础，因此，首先要建立完善的用能权监测、报告、核查技术体系（以下简称MRV技术体系），保证企业用能数据的准确。建议从以下三个方面开展工作：

1）做好MRV技术体系顶层设计。在政策法规层面明确MRV的法律地位、相关方的权力和义务、惩罚约束机制等；在管理层面做好运行评估完善机制设计、能力建设、组织和资金支持要求；在技术层面做好标准规范的统筹规划。

2）做好MRV技术体系的落地、完善。建议国家统一制定用能数据核算标准、指南、操作细则，统一明确用能数据报告格式，统一建设用能数据报送信息系统。

3）做好MRV技术体系的能力建设。在企业层面，建议要求进一步完善企业的能源计量器具配备、检定、维护管理，严格能源统计台账管理；在核查机构层面，建议充分利用现有地方节能监察机构、能源审计机构、节能量审核机构，加强机构内部质量控制制度体系建设和诚信教育，保证机构的独立性和公正性。

在做好MRV技术体系建设的同时，还应考虑建设相关交易配套支撑信息系统。例如：用能权注册登记簿系统，主要完成用能权分配和签发、清缴等工作；用能权交易系统，主要用于企业用能权交易。

5.3 用能权有偿使用和交易法律制度

用能权交易是典型的政府驱动行为，完善的法律、法规、政策、制度体系是建立用能权交易制度体系的前提和必要条件。如果没有严格的法律法规约束，或者罚则力度不足，用能权交易很难有效落地实施，实现预期目标，在这个方面应该从目前国内碳交易试点立法缺失导致的效果不佳中汲取经验。因此，建议在国家层面制定《用能权有偿使用和交易法》，明确用能权的法律地位，规定用能权交易各利益相关的法律责任，理顺用能权交易监督管理机制等。在行政法规层面，制定《用能权有偿使用和交易管理条例》，针对用能权管理、市场交易、监测、报告、核查、清缴、信息公开和监督管理以及法律责任等做出原则性规定。在部门规章层面，针对用能权总量确定与分配，交易流程、交易机构、市场调节机制、交易监督管理、第三方机构管理及企业监测与报告管理等进行细化，将上位法进一步具体化、细则化[9-10]。

6 总结

国际、国内在节能量交易方面已有诸多良好实践，国内正从节能量交易过渡到用能权有偿使用和交易。但从总体上看，国内用能权交易试点进展迟缓，在法律法规保障、技术支撑体系建设、顶层设计等方面都少有信息报道，需要政府、机构、企业形成合力，共同有效推进上述工作。此外，用能权交易与碳排放权交易在历史数据、规范对象、技术支撑体系上存在一定的重叠交叉，制度存在衔接不畅的问题，如何避免重复购买碳排放权、用能权、碳排放权和用能权是否可以互相转换等一系列技术性问题有待政府主管部门提前统筹考虑和解决，才能真正发挥市场机制在推动节能减排工作中的作用。