地方政府债务风险现状、问题及对策研究

黄 鑫

（江西财经大学，南昌330013）

一、引言

从2008年金融危机以来，我国金融机构保持强劲的信贷扩张势头，信贷扩张引起了我国地方政府债务存量不断增加，地方政府融资平台如聚光灯般，被公众关注，地方政府融资平台的快速增长也引发了地方政府债务问题。债务风险的主要来源是地方政府债务风险。对地方政府债务风险的控制与妥善管理有利于全面管理我国财务状况，而且对提高国家福利也十分重要。从更广泛的角度来管理地方政府债务风险表明，政府可能希望为诸如失业、养老和贫困支出等目的吸收特定风险。为了降低社会成本，最大限度地提高国民福利，常常需要有效地承担部分风险。

二、地方政府债务的相关概念

地方政府债务指的是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。是作为地方政府筹措财政收入的形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债务的存在有其优点，也有着相对的缺点，其优缺点如下表所示。

地方政府债务的优缺点以及其本身的性质表明：第一，债务可用于资助有助于更广泛的经济和社会目标的支出，如：有形基础设施、人口、教育和健康。第二，债务可以作为一个缓冲区限制需要立即提高税收来增加财政支出，例如，战争或自然灾害。第三，通过发行债务融资的反周期财政政策有助于稳定经济和平稳商业周期。然而，高额的公共债务要求高税收来偿还债务，并推高实际利率，排挤私人投资。一个负债累累的政府再也无力为其赤字提供资金，应该在财政政策的扶持下稳定经济，增加税收或缩减开支。换句话说，财政政策是顺周期性的而不是反周期。当政府无法为债务问题找到收入时，就会出现债务危机，政府被迫违约或将债务膨胀。两种对策带来巨大的经济和社会成本。由于地方政府债务管理不善导致的地方政府债务风险，其也有相关的概念定义。是指因地方政府债务自身的缺陷或不确定性所诱发的一系列问题及这些问题对经济、政治、社会的冲击和影响，可分为信用风险、流动风险、市场风险、政策风险和道德风险。

表1 地方政府债务的优缺点

三、地方政府债务的现状

根据财政部公布的相关数据显示，至2017年12月末，全国地方政府债务余额164 706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务103 322亿元，专项债务61384亿元。政府债券147448亿元，非政府债券形式存量政府债务17 258亿元。可见，2017年末我国地方政府债务余额逾16万亿元，虽然我国已经对地方政府债务总量进行了合理控制，但是逾16万亿元的地方政府债务总额仍不容忽视。从我国地方政府债务规模的现状和发展趋势来看，如果不能有效地控制债务危机，债务风险便很可能会出现。根据我国区域分布，除北京、上海、天津和海南，债务风险主要集中在西部地区。这种债务风险的产生主要是由于地方政府之间的权力、责任和利益关系的不平衡造成的，包括债务融资能力不一致、债务责任混淆（如：债务管理责任），以及债务利益扭曲（如：私人利益、公共利益）。据中国官方工会瑞士报告银行，地方财政债务用于基础设施和房地产开发支出从2010年开始已跃升至67%左右，由于这些项目很少涉及偿还贷款，违约风险和对中央政府财政的威胁正在增加。

四、地方政府债务存在的问题

（一）隐性债务、潜在债务隐患

我国在不完全财政分权改革背景下实行严格的借贷和财政责任框架，一般来说，过渡经济体向市场经济的转变需要时间，而组织和体制发展往往滞后，继续采用非正式机制处理债务和公共财政。但是，地方政府在这种情况下的准财政借款效应，以及缺乏有效和可靠的信托风险评估，最终可能威胁我国的宏观经济稳定。中央政府财政状况存在两种风险：一般经济性和特殊风险性。一般风险包括石油价格等主要商品价格的增长率和变异性。还包括对国有企业、国有企业和商业银行的支持。具体风险采取明示或隐性担保形式。任何国家的中央政府都有明确的义务支付公共部门的薪金和养老金。隐性担保意味着政治预期，中央政府将支付义务，如：准财政活动的国有企业和地方债务。因此，国家需要重视由地方政府隐性担保等方式形成的隐性地方政府债务、潜在的地方政府债务问题。

（二）公共财政管理的力度不够

公共财政管理是由多个子专业共同组成的管理体系，包括：预算、会计、采购、库房管理、现金管理、国库管理、审计。因此，公共财政管理方式由行政授权的拨款、立法部门分摊，从预算编制活动，通过采购和承包经营，前瞻性支付，验证现金管理、支付义务、会计、报告、控制、审核和评估。将这些活动的风险管理量化并纳入国家资产负债表是非常重要的。将财政风险界定为中央政府的风险，反映了中央政府对宏观经济管理包括财政政策的责任。但这并不意味着财政风险管理应该忽视潜在的风险，中央政府之外，要特别注意那些地方政府债务。与公共财政管理有关的三个相关的财政风险：信贷风险（来自过度和不可持续的银行系统负债）、货币风险（由过度流入的援助或波动的商品价格）和国家风险（国家可能拖欠贷款的风险）。公共财政管理的弱点，如未能控制地方政府从银行体系借款，公共财政管理的力度不够，有关地方政府债务存量、流量与质量的信息与措施不够，没有将其纳入公共财政管理体系之中。此外，各地地方债务管理较为粗放，各省市均未建立起科学合理的地方政府债务风险量化、分级管理体系。

五、可行性建议

（一）关注地方政府隐性、潜在债务

管理和减轻这种由于地方政府潜在、隐性债务带来的风险，相关监督机构必须首先识别出可靠的数据和评估其严重程度。为了确保财政纪律和防止公共财政管理失败，建议对现有的风险评估工具进行修改，并采取多种风险措施降低损失。在短期内，应加强对地方和国家合并债务的国家监测。此外，要纠正这一问题，还要防止利用地方政府的债务为私人牟取利益，实现地方债务行为为公共利益服务的“诚信”服务。要实现这一目标，必须对“权力、责任、利益”关系进行监控，这是建立中国地方政府债务风险控制体系的最重要因素。特别是控制系统应该包括以下方面。第一，应该找到适当的时机赋予地方政府以债务权力。第二，在正反两方面的基础上，设计一套制度来约束地方政府的债务负担，这是解决新债、无效债务、逾期债务扩张等问题的必要对策。第三，提出引导机制，实现地方债务从私人利益向社会利益的趋同。

（二）建立健全公共财政管理体系

地方政府预警系统是避免政府债务风险和债务危机的重要组成部分，过度的年度财政赤字导致的现金流问题、不可持续的债务负担和赤字等问题可能导致重大的财政和治理危机，因此，必须建立一套早期预警系统，有效地衡量风险，并通知政府内外的关键利益相关者。关于遏制债务雪球的严峻挑战，我们不能忽视政治因素（政府以政治目标为导向）对财政纪律的影响，因为周期性诱惑不再是新兴经济体的特殊性。综合考虑，我国相关监管机构应当建立健全包括地方政府债务管理的公共财政管理体系，政府债务的管理应当包括对地方政府债务存量、流量、质量的评估分析以及地方政府债务风险的预警。这种管理体系重点在于对地方政府债务风险进行量化、分级，并实现分级、分类管理，这是实现地方政府债务管理科学化、降低债务风险的重要手段。此外，公共财政管理体系应当强化对地方政府债务的约束，对地方政府债务管理的权利、责任进行正确划分，进行全流程管理、监督与控制。