城市社区治理的现状、问题与发展之道

摘 要 社区治理经过20多年的发展仍存在社区架构与功能划分还不够明晰、社区参与平台和机制有待进一步完善、社区服务水平有待进一步提高等问题，深圳市福田区通过创新社区治理组织架构、加强社区治理标准化建设、建设社区治理信息化平台破解社区治理难题的实践卓有成效，本文建议从提升居民有效参与社区治理的广度与深度、完善社区绩效考核机制、推进社区治理法治化进程方面，进一步推进社区治理现代化发展。

关键词 社区治理 深化改革 组织架构 标准化 信息化

作者简介：肖丹，中共深圳市委党校福田分校讲师，中山大学硕士。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.065

一、当前城市社区治理的现状与问题

我国的社区建设始于20世纪90年代初，当前我国已经建立了居委会、居民小组等社区自治组织机构，承担了社区管理社会事务和提供公共服务的职能；培育了各类为社区服务的社会组织以弥补政府在社区治理中不足，提升了社区治理的效能和专业化水平；还出台了一系列法律法规，明确了居委会的性质、产生方式及任务并对社区治理提供法律保障；全国各地区还积极探索社区治理模式改革，社区治理不断走向成熟，但仍然存在以下不足：

（一）社区架构与功能划分不够明晰

虽然在制度设计上对全区社区治理架构中各主体的职能都做了明确规定，但在实际工作中，由于人员交叉和行政压力，有关职能分工的规定没有得到严格贯彻执行，且社区工作站、社区党委、居委会等机构成员交叉任职比例高，在实际工作中存在职责边界不够清晰，社区党务、行政事务与自治事务难以区分。社区各个治理主体之间的联建互动也有待进一步加强，治理的合力未能充分有效发挥。比如，各街道开展党建联建工作发展不平衡，驻区单位参与社区共建率不高，社会组织、群众团队的发展不够均衡，居委会活动内容单一，自治功能较薄弱。

（二）社区参与平台和机制不够完善

社区居民议事会、业主代表大会和业主委员会等社区共治平台和载体的建设力度与居民的需求、与真正意义上的基层治理法治化、居民自治和多元共治仍有一定的差距。比如，有部分社区居民议事会参与人员覆盖面窄，议事程序不够规范，作用未有效发挥；社区建设的经费来源目前仍以政府财政投入为主，社会资金投入还比较少；有相当一部分居民，特别是精英阶层，由于时间、精力有限，对社区事务参与较少，社区总体参与率较低、参与渠道有限、参与事项初级、参与水平不高。

（三）社区服务不能满足居民的需求

从服务内容看，社区服务以自上而下推进的行政服务为主，主动了解和回应居民需求做得不足，基于居民需求的公共服务、公益服务内容不够丰富、开展不够均衡；从服务提供主体看，虽然大部分社区引入了社会力量提供服务，但总体仍以政府提供为主，社会化、市场化服务以及居民自助互助服务有待提升；从服务质量看，不同社区的服务水平参差不齐，服务标准各有不同，整体服务效果、服务场所设置、服务人员素质要求等缺乏明确规范化的标准和操作指南，政府、物业、社会组织、居民在社区治理中均存在不同程度的缺乏行为依据的问题。

二、深圳市福田区改革实践

针对当前社区治理中存在的问题，深圳市福田区从社区治理的组织架构、治理内容、治理工具等方面进行了改革，力求构建多元共治、专业规范、高效便捷的社区治理系统。

（一）创新社区治理组织架构

一是激发多元共治主体力量。理顺社区治理多元主体的功能和职责，形成党总支统筹协调社区居委会、社会组织、企业和居民等多元力量共同参与社区治理的机制和渠道，整合物业企业、社会组织及居民多元力量，解决社区服务资源不足、服务内容体系不完善的问题，破解行政管理链条较长、社区工作站任务繁重、社区服务不够精细等难题，构建起党委领导、政府负责、社会协同、多方联动的新型社区治理模式，促进社区治理结构扁平化，理顺管治、共治、自治多元机制的运作机理，形成社区“多元共治”的活水效应；二是提升治理效能。通过借力物业服务企业及社会组织的专业化力量运作社区管理项目，减少行政环节；物业企业及社会组织通过参与社区治理，增加收益项目，并通过市场化竞争提高服务水平；通过购买服务的形式运营社区管理服务项目，减少用人养人的负担，降低行政成本；同时通过与小区物业管理处建立合作，使其成为社区公共服务平台的延伸，居民可以通过物业管理处反映诉求，通过在物业管理处建立政务服务代办点居民还可以在非工作时间享受政务服务等共治措施也增强居民的获得感。

（二）构建社区治理标准化体系

一是提升社区治理规范化水平。将社区事务分为党务、政务、居务三类，并分别制定标准化体系文件，规定社区党委、居委会和工作站的具体工作职责，对社区服务效果、服务场所设置、服務人员素质等建立了明确的标准体系以及可以量化和操作的指标考核体系，形成详细、具体、可操作的社区治理标准，构建起社区党务、政务、居务标准化体系，为社区治理的各类行为提供依据，提升社区治理的规范化水平。如标准化文件制定的《社区党建工作清单》，全面梳理了党建类的社区事务，且对其制定了具体细则，对社区党务谁来做、做什么、怎么做等做出了规范、精准的安排。二是促进居民参与社区共治。通过建立社区治理标准体系，推动各项工作有据可依，按时落地，同时也使居民对社区党务、政务、居务等系列工作有了清晰的认知，在办理各项社区事务时有了行动指南，从而促使社区居民更加积极主动地参与到各项社区治理活动中，根据标准化文件的规定参与各类社区事务，通过参与社区共建共治，更好地共享治理成果。

（三）建设社区治理信息化平台

一是提升服务效能。通过大数据中心平台，大幅缩短信息处理时间，如通过传统的信息上报流程处理劳资纠纷，从信息上报到联合处置，至少需要经过行政科室层层请示上报五道程序，而通过网格员，上传信息可以即时进入大数据信息中心，10分钟即可进入街道及各责任单位的信息终端，大大提升了快速反应和协同处置执行力；通过信息化实现“四零”政务服务，即零复印件电子办、零材料身份证办、零距离网上办、零时限即时办，提升政务服务的便捷性，体现以人民为中心的服务理念。二是实现精准治理。通过开发建设社区数据库，实现人口、房屋、综治维稳、安全生产、市容环境、城市管理等数据全面实时管理，同时针对不同人群推送服务，解决了政府和居民信息不对称问题，为各类人群提供针对性服务提供了基础，实现社区治理的精准化。

三、进一步推进社区治理发展的建议

深圳市福田区在社区治理方面的创新实践对深化社区治理改革提供了有益借鉴，但仍在居民参与社区治理的广度和深度均有不足、绩效考核机制过分依赖台帐以及法律法规体系不够健全等问题，需要进一步完善。

（一）提升居民有效参与社区治理的广度与深度

目前社区治理的参与人群、参与范围、参与事项等方面均不太理想，居民对社区文体类活动的参与的积极性较高，但对于社区管理、社区政治权利、社区发展等方面参与不足，且参与人群多局限于热心居民，参与共建的人群范围、层次、素质均有待提升。一是提高社区服务的供给水平。从微处着眼、细处着手，精准发力，推进社区治理精细化。实现社区各类服务供给进一步优化，基本公共服务均等化程度明显提高，社区行政服务标准化程度显著提升，社区公益服务更加多元化，社区便民服务设施布局更加合理，社区服务智能化程度显著提升。此外，着力解决农城化社区、老旧社区停车难、水电管理难及市容环境问题。二是提升社区事务参与的广度与力度。完善多层次社区居民自治制度，激发和强化各类驻社区单位的社会责任；进一步推进社工专业化职业化，完善志愿服务长效机制；拓展居民参与社区自治事务、自助事务、互助事务、共同事务和公共事务的渠道，形成社区共建共治共享的良性互动格局。还应当从制度层面规定社区居民参与共建共治的权利与义务，制定社区共治的标准化体系，提供居民参与共建共治的指引及渠道。利用信息化大数据平台，重构社区治理参与体系，建设集反映诉求、参与活动、投票选举、发布通知、沟通交流等多重功能于一体的居民参与社区共治数据平台，使居民可以通过统一的信息化平台，广泛参与到社区党务、居务、政务各项服务事项之中。

（二）完善社区绩效考核机制

当前社区治理的效果评估、绩效考核主要来自国家、省、市、区各级部门的考核事项，评判依据主要为工作台帐。以福田区为例，各类考核项目约40项，且一年中多次考评，使社区工作人员疲于应付考评，如社区环境方面，有7大考核项目，年均25次考核，检查近90次，据社区工作人员反映，其大部分时间和精力都用来制作各类考核台帐，其所在社区一年制作的台帐多达140项970盒。新的治理格局中，社区政府与社会、企业、居民共建共治共享，改变了过去的治理架构、层级和治理模式，传统的绩效考核已经不能适应新的社区治理机制，应进行改革，一要以服务社区群众的实绩实效为重点，以居民的满意度为考核标准；二要依据合同规定评估社会组织及企业完成合同事项，引入第三方评估机构进行科学化考核；三要降低工作台帐所占的考核评分权重，优化台帐检查清单、推进电子化台帐及推广工作留痕检查。

（三）推进社区治理法治化进程

当前关于社区治理社区法律制度不够完善，尚无全国性的专门的社区立法，关于社区的法律界定、社区组织和社区成员活动边界定位、有效参与社区管理的方式等基本问题还存在法律空白。一要完善社区治理制度。坚持走法治化、规范化道路，进一步健全社区议事决事、监督管理、矛盾调处、政务服务、信息传递等平台，从完善购买服务、减少审批事项、简政放权等环节入手，以试点社区为参考，以已有的制度化体系为基础，对照新要求新变化，通过建章立制的顶层设计促进共建共治共享的社区治理有法可依。二要加强法制宣传，提供法律服务。通过深入开展法治宣传、公民道德教育，引导居民进一步树立法治观念、提升文明素质，逐步提高居民法律意識、道德水平，加强违法惩戒处罚提高居民的违法成本，同时向社区提供律师协助、法律咨询等多种法律服务，为居民以法律行为解决社区问题提供理论和实践帮助，从而营造秩序优良、安全安宁的社区生活氛围，切实维护社区幸福和谐稳定。

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