对扶贫资金截留贪污的犯罪行为规制

摘 要 国家在扶贫领域一直都非常注重对贫困人口的资金支持，为了保障贫困人口生活，国家在扶贫政策上先后制定了低保、社会救助、精准扶贫等各项政策措施。由于涉及资金，扶贫资金在层层下发过程中总是无法避免被截留问题，虽然立法和扶贫资金管理规定都严厉禁止截留扶贫资金行为，但实践中仍有发生，有的还构成贪污犯罪，对因扶贫资金截留贪污的犯罪行为进行规制的依据是什么以及如何进行规制都是值得探讨的，本文中对扶贫资金截留贪污犯罪进行概述基础上，对我国扶贫资金贪污犯罪现状以及立法现状进行了分析，重点对如何进行法律规制展开了分析，旨在通过本文研究引起对扶贫资金截留贪污犯罪的重视，对扶贫资金截留贪污犯罪加强刑法规制。

关键词 扶贫资金 贪污犯罪 刑法规制

作者简介：高林雪，中央民族大学法学院。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.030

一、 扶贫资金截留贪污犯罪概述

（一）贪污犯罪概念及构成要件

我国《刑法》第三百八十二条规定了贪污罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。贪污罪是社会危害性很大的一类犯罪，其构成要件主要包括：犯罪客体，本罪的犯罪客体是公共财物所有权和国家机关正常活动以及职务廉洁性；客观方面，贪污罪的客观方面表现为利用职务之便，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为；主体，贪污罪主体概指国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员；主观方面，贪污罪的主观方面必须是直接故意，并且具有非法占有公共财物的目的。

（二）扶贫资金截留贪污犯罪产生的背景

精准扶贫是我国目前重要的创新型扶贫理念，当前全国各地都进入到精准扶贫攻坚阶段，国家在精准扶贫方面也投入了大量的扶贫资金，包括用于解决贫困人口生活、为贫困人口脱贫创设项目等。精准扶贫以来为真正解决贫困问题发挥了重要作用，扶贫资金与其他扶贫措施相互配合更是形成了全方面多层次的扶贫体系。但扶贫资金在落实过程中也出现了一些被截留的问题，尤其是在基层乡镇和村街，扶贫资金被截留问题突出，有的甚至构成贪污犯罪，不但影响恶劣更触及刑法，本文也主要以精准扶贫为背景对扶贫资金截留的贪污犯罪进行刑法规制的探讨。

二、我国当前扶贫资金截留问题的现状与规制必要性

（一）我国当前扶贫资金截留贪污的现状

1.扶贫资金截留主体基层化。当前扶贫资金截留贪污问题主要发生在广大基层，具体包括县级、乡镇级、村级，截留扶贫资金的主体也从县级干部、乡镇干部到村级干部，这三级主体对扶贫资金层层截留，严重影响了扶贫效果，同时也容易产生不良社会影响。村级是作为扶贫资金最后把关一层，在扶贫资金落实结果上更容易引起贫困户以及社会的关注，根据有关统计，扶贫资金截留贪污案件在这三类主体中发生的总量中也是以村级干部居多，因此当前我们对扶贫资金截留贪污的犯罪也应当以基层农村干部为主体进行规制。

此外，虽然县级干部、乡镇干部到村级干部三类主体之间很少涉及共同截留扶贫资金问题，但是在同一层级的主体中却容易形成集体性贪污，例如在乡鎮干部中间，多人共同参与截留扶贫资金构成贪污罪共犯，村级干部之间更是容易产生所谓的集体决定截留扶贫资金形成贪污罪共犯。

2.截留扶贫资金手段方式多样且具有隐蔽性。截留扶贫资金的手段方式在基层有着多样化特点，扶贫资金被截留后大部分都是被私自瓜分了，但是不同层级的截留主体所使用的截留手段却不同。以农村干部截留扶贫资金来说，手段包括虚列村内建设项目、在原有工程中增报工程量来向上级申请项目扶贫资金并截留在个人手中；用村内贫困户名义申请扶贫资金，但截留在个人手中；对有关具有集体性的扶贫资金根据所掌握的发放权进行部分截留等各种手段。

基层主体截留扶贫资金还具有隐蔽性，例如上文所述手段中虚报项目、虚报贫困户等方式，就是将扶贫资金隐蔽在了其他正当名义下。还有的是以维稳经费等名义虚报的扶贫资金，获得资金后但不使用直接被截留瓜分，也具有一定隐蔽性。

3.截留扶贫资金数额总量大

我国当前精准扶贫工作在全国范围内开展，通过精准识别已经落实到每家每户，在精准扶贫整体思路下各项扶贫措施、各类扶贫资金也大规模流向贫困地区贫困户。但是由于各方面原因，资金管理在一些地方有时不到位，这也使得一些基层干部有机可乘，虽然整体来说截留扶贫资金并没有大规模爆发，但是由于在全国大范围统计，被截留的扶贫资金总量还是非常大的，近一年来此类贪污案件数量也相继被查处。

4.截留扶贫资金全国形势严峻，且具有区域性

随着越来越多的扶贫项目和资金下拨到基层，当前发生在这一领域的腐败风险正在上升。近期在许多地区都出现了一些地方基层干部、特别是村组干部在扶贫领域截留资金的案件，该问题已经引起国家和社会的关注，各地在脱贫攻坚工作中也开始强调严惩扶贫资金截留贪污等犯罪行为。根据当前已经发生的截留扶贫资金贪污犯罪案件发生情况，具有一定区域性，在西部少数民族地区较为集中，包括云、贵、川、藏等地区。

（二）对扶贫资金截留贪污的犯罪行为规制的必要性

从国家角度，厉行精准扶贫目的就在于消除贫困，如果任由扶贫资金被截留势必会影响扶贫工作开展以及扶贫任务完成。从贫困户角度，享受国家对其进行的扶贫资金补贴与支持是其权利内容，本应落实到贫困户手中的扶贫资金被截留，也是对贫困户权益的损害。从法律角度，截留扶贫资金是贪污犯罪行为，因此无论从任何一个方面都应当对扶贫资金截留的贪污犯罪行为进行规制。尤其是当前全国范围内开展的精准扶贫工作进入攻坚阶段，对扶贫资金截留贪污犯罪规制的必要性更加突出，在扶贫工作中不但要保证扶贫资金真正用于贫困户脱贫，还要做好廉洁扶贫和阳光扶贫，对扶贫资金截留的贪污犯罪必须进行严肃的刑法规制。

三、对扶贫资金截留贪污的犯罪行为规制

（一）立法依据

我国《刑法》第三百八十二条对贪污罪进行了明确规定，同时在第二款中规定了对包括与国家工作人员和受委托管理、经营国有财产的人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理”。

（二）检察机关对扶贫资金截留贪污犯罪的侦查控诉

结合刑法的上述规定，扶贫资金截留按照我国现行刑法的规定应当以贪污罪论处。按照我国刑事法律规定，对贪污罪应当由检察机关负责侦查和提起公诉，根据立法划定的权限，对扶贫资金截留贪污犯罪的规制也必须以检察机关为引领，按照法定程序运用多种侦查手段开展侦查。

1.检察机关控诉申诉部门要对有关群众举报截留扶贫资金的贪污行为予以重视，结合举报线索进行及时侦查，包括对当前网络上的一些举报线索也应当甄别和处理，让扶贫资金截留贪污犯罪无处可逃。

2.检察机关案件管理部门对扶贫资金截留贪污案件从程序上进行把控，尤其是有关办案时间、办案流程，因为扶贫资金截留大多发生在农村，还是贫困偏远地区，因此案件侦查会受到距离和其他条件方面限制，但是必须在规定时限内侦查完毕。

3.扶贫资金截留的贪污案件最核心也是最困难的就是侦查环节。按照我国目前检察机关职能划分，此类案件侦查需由反贪贿赂部门进行侦查，要围绕案件定性、证据合法性、程序合法性等进行侦查。具体侦查过程中要求侦查办案人员处理好与贫困户沟通，做通其工作，对有关基层村干部截留扶贫资金的方式不但要进行有关资金流向查询，还要运用技术手段侦查实际真实情况。侦查中还要注意，对扶贫资金截留的贪污犯罪往往具有集体性，因此侦查过程中要根据线索、证据指向挖掘共犯是否存在。

4.按照法定职权，检察机关还是贪污案件的控诉部门，承担着审查起诉职能，在审查起诉中要对案件性质、有关证据合法性、程序合法性进行全面审查，对符合起诉条件的依法提起公诉，对存在瑕疵的要退回侦查部门补充侦查。

（三）关于扶贫资金截留贪污犯罪的司法认定

第一，对扶贫资金截留的贪污犯罪犯罪对象的认定，犯罪对象是国家的各类扶贫资金当然也包括扶贫物资，但是关于扶贫资金的范围要结合国家扶贫政策、各地地方扶贫政策下的扶贫项目与扶贫资金。

第二，对扶贫资金截留的行为方式的认定，行为方式是截留，但是需要对两方面进行认定，一是是否利用了职务之便，这是贪污犯罪认定的必要条件，二是截留资金采用的是非法占有的手段。具体截留方式则要结合实际确定是否符合上文所述截留的手段方式以及是否将截留扶贫资金私自瓜分。

第三，对扶贫资金截留的贪污犯罪主体的认定，上文已经从三级主体方面进行分析，在认定中也可以从这一主体范围进行分析认定，除了这三级，上级党政机关与政协工作人员也有可能参与到扶贫资金截留中，当然在村级干部方面还可以拓展到村民小组长，因为在实践中常常作为共犯参与到村干部中截留扶贫资金并私自瓜分。

第四，对扶贫资金截留的贪污犯罪主观方面的认定，主观方面故意在认定中除了犯罪嫌疑人供述很难获得直接有效证据，因此对其主观方面的认定应当重点查考其非法占有的目的，因为非法可以通过其行为表现出来，可以据此推断其主观上具有非法占有的目的，只有这样才能做到定罪的主客观相统一。

（四）关于扶贫资金截留贪污犯罪的刑罚处罚

我国对贪污罪的刑罚处罚有着明确的量刑标准，刑法第三百八十三条规定了个人贪污在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。个人贪污在5万元以上不满10万元的，处5年以上有有期徒刑，可以并处没收财产，情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。个人贪污在5千元以上不满5万元的，处1年以上7年以下有期徒刑，情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。

四、结语

我国近年来严厉打击贪污犯罪取得了实质性成果，但在广大基层地区贪污犯罪仍然处于高发态势，尤其是扶贫工作全面开展中扶贫资金被截留的贪污犯罪逐渐有多发之势。对此我们应当以立法为依据，积极发挥检察机关对贪污犯罪的侦查起诉职能，加强司法机关对扶贫资金截留贪污犯罪行为的刑事法律规制，以法律之权威性起到对扶贫工作的保障支持。

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