2018年中非合作论坛峰会展望：优势与挑战

李安山

内容提要 中非关系存在四个基本事实：发展迅猛、为非洲提供新选择、中国在非洲的作为对多方有利以及非洲民众对中国的印象比较好。目前国际舞台上围绕着非洲的大国主要有英、法、美等国，各大国在非洲各有各的优势（如历史联系或血缘关系、语言宗教、政治制度等），这些大国在非洲的优势可以说是中国的短板，但也成就了中国在非洲的优势（历史相似、平等相待、互相支持、自主性强和共同发展）。新形势下，中非关系面臨着新的机遇与挑战，在新一届中非合作论坛峰会上需要认真制定战略规划，充分利用民间社会组织和国际平台，加强文化交流，提供公共产品，加强非洲留学生后续服务以及共同制定移民政策。

关键词 中非合作论坛峰会；中非关系；文化交流；移民政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.005

2018年中非合作论坛峰会给人们带来了新期盼。它将给进入新时代的中国和快速发展中的非洲带来什么机遇？新形势下双方合作面临怎样的挑战以及如何应对？以上问题为本文分析的重点。

中国在非洲的优势

目前，中非关系存在着四个世人所公认的基本事实。第一，中国与非洲关系发展迅猛，已成为一种国际社会普遍关注的现象。第二，中国为非洲提供了一种新的选择，即发展新伙伴和发展新模式的选择。第三，中国人在非洲所作所为特别是基础设施建设对所有的利益攸关方有益，他们修建的铁路、公路和桥梁为非洲人和外国人提供了各种便捷。第四，非洲民众对中国的看法基本正面。非洲人对中国的看法直接牵涉到各种有关中非合作的话语权，是检验中非关系最直接的证据。

皮尤公司每年都就“对中国的看法”（Opinion of China）这一问题进行全球抽样调查。非洲国家的反映往往最好。2015年皮尤的全球态度调查项目结果显示，绝大多数非洲人对中国持肯定态度（favorable）。在列出受访结果的所有非洲国家中，对中国好感度最高的是加纳的受访者，占比为80%；其次是埃塞俄比亚和布基纳法索，均为75%；坦桑尼亚为74%；塞内加尔、尼日利亚和肯尼亚三国的受访者中有70%对中国表示称赞；处于最末位的南非也有超过半数的受访者对中国持有好感，有52%表示肯定。[1]这种对中国的好感一方面来自中国企业对非洲人民做出的贡献，另一方面也来自中国移民在当地的作为。

非洲晴雨表在2016年的世界发展信息日（10月24日）发布了一份研究报告。该报告就36个非洲国家的5万民众对中国的态度进行了调查统计，平均63%的被调查者对中国持正面看法，其中马里的比例最高，达92%。[2]2018年4月，国际著名民调机构益普索（IPSOS）发布调查报告显示，中国成为肯尼亚民众最认可的发展合作伙伴。2015年以来，益普索在肯尼亚七次开展东非域外国家影响力民调。3月，益普索对肯全国2003名普通民众进行抽样调查，其中34%的受访者认为，肯中关系是最重要的双边关系，名列第一。美国、南非、英国分别以26%、5%、4%分列二、三、四位。对于来自权威民调机构的最新调查结果，肯尼亚《星报》专门撰文分析，从各个方面详述中国是如何在肯尼亚默默耕耘，最终赢得了非洲人的心。[3]这种良好印象无疑为“一带一路”倡议在非洲的落实及中非合作打下了良好基础。

过去18年来，中非合作论坛给国际社会带来了诸多机会和惊喜，有必要好好地总结一下它的成功之处。与非洲国家和前殖民宗主国的峰会不同，中非合作论坛的倡议来自非洲人（马达加斯加外长利娜·拉齐凡德里亚马纳纳），会议的议程由双方商定，行动计划由双方落实。自从2000年中非合作论坛设立以来，每三年召开一次，论坛举办的地点分别在中国和非洲国家之间轮换。这种模式成为其他国家效法的榜样。韩国、南美洲国家、印度、土耳其、伊朗等国家在中非合作论坛创立后的几年内纷纷建立了类似论坛。最具典型的是1993年成立的东京非洲发展国际会议（TICAD），每五年召开一次，前五届均在东京召开。然而，非洲国家对这种会议设置提出异议。在第五届东京非洲发展国际会议上，日本终于决定仿效中国，将召开的周期改为每三年一次，2016年第六届会议的地点也改在肯尼亚的首都内罗毕。

目前，国际政治舞台围绕着非洲有多种峰会和论坛，有的定期，有的不定期。主要大国英、法、美均有自己的峰会架构。英联邦政府首脑会议在英殖民帝国的基础上组成，1944年称英联邦总理会议，1976年改现名。所有非洲的前英国殖民地均为成员，会议每两年一次（特殊情况除外），由成员国轮流举办。法非首脑会议始于1973年，机制较灵活。成员从非洲法语国家逐渐扩大到非洲英语、葡萄牙语和西班牙语国家，有时涵盖所有非洲国家（1996年）。1988年恢复两年一次后，轮流在法国和非洲法语国家召开。在不举行首脑会议的年份，法、非外长举行磋商会议。会议对促进法国与非洲地区国家关系具有重要作用。美国虽然直到2014年才举办首届美国—非洲领导人峰会，但它有各种其他渠道与非洲国家沟通。这些国家与非洲打交道有四点优势。一是历史的联系。前宗主国和殖民地的关系使得双方在各方面保持了沟通渠道。二是非洲移民的存在，英法均有大量非洲移民，美国有12%左右的非洲裔。这使双方具有某种意义上的血缘关系。三是语言和宗教相同或相似。非洲国家的官方语言一般都用前殖民宗主国的语言，从而双方在交流上非常便捷。基督教在非洲十分普遍。四是政治制度相同。非洲国家目前大都是采取与前宗主国相同的政治制度。这四种因素是英、法、美与非洲国家关系的基础。

上面这四点可以说是中国的短板，但也成就了中国的优势。中非双方存在着历史交往，但殖民主义时期基本中断（少数华人移民除外）。然而，中国与非洲具有某种天然关系。首先是历史发展进程相似，都有过灿烂的文明，屈辱的历史以及为国家独立而斗争的经历。双方在文化上有相似之处，又都是发展中国家。在民族独立及随后的发展中，中非双方互相支持。21世纪以来，在中非合作论坛的框架下，双方合作涵盖多个方面。特别是近年来，从六大工程（产业、金融、减贫、绿色生态环保、人文交流、和平与安全）到三网一化蓝图，再到中非合作论坛约堡峰会提出的涵盖政治、经济、文明、安全和国际事务的五大支柱。中非合作已经打下了坚实的基础，形成了自身的优势。这种优势是其他国家在发展与非洲关系时所缺乏的。

中国在非洲的优势建立在以下四个原则基础之上。一是平等相待的原则。政治学教科书研究“平等”时强调权利、机会和结果的平等，但在以强权和实力为基础的传统国际关系中，游戏规则的制定者从未提过“平等”概念。中非关系的平等可谓国际关系的楷模。二是互相支持的原则。非洲国家相继独立后，中非双方的支持主要表现在政治斗争方面，后来发展到经济上互相帮助。现在这种互相支持是全方位的。三是自主性原则。中国在对非合作特别是援助时不附带任何政治条件，这不断受到西方国家的责难，因为它们习惯于将自己的标准强加于他国。中国尊重他国主权，将援助看作国际合作的一部分。这种合作中最重要的是自主性原则。四是共同发展的原则。共同发展既是中非合作的目的，也是双方一直遵循的原则，更是国际关系民主化的一种体现。在国际合作中，双方都有自己的利益诉求，这是十分自然的。只有在合作中充分考虑双方的发展，这种合作才具有可持续性。可以说，自中非合作论坛成立以来，首脑外交奠定了中非关系的基础，平等观念是中非关系的灵魂，互利双赢是中非关系的实质，规范机制是中非关系持续发展的保证。

在中非合作论坛成立以来的18年里，中国在中非合作以及非洲的发展问题上尽心尽力，已经取得了一定成就，如前所述，这些成就已经体现在非洲人对中国的总体印象中。在相关具体问题的话语权上，中国也逐渐争取了主动。例如，在非洲人就业问题上，2017年麦肯锡的研究报告通过对八个主要非洲国家1073家中国企业的调研后得出结论：中国企业雇用了89%的非洲人，管理层44%是非洲人。当然，报告也指出了中国企业存在的问题（如劳動者待遇与环境污染等）。[4]在技术转让问题上一直存在相互矛盾的观点：一种观点认为中国很少甚至没有向非洲国家转移技术；[5] 另一种观点认为，中国通过商品和其他方式对非洲进行了技术转移。[6]中国学者在分析这一问题时，通过不同阶段分析了中国向非洲进行技术转移的不同途径。[7]

中非关系面临的挑战及其应对

新形势下，中国在非洲具备一些其他国家所不具备的优势，但双方合作也面临一些不容忽视的挑战。中非双方需要着力应对这些挑战才能使双方合作实现可持续发展。

从2000年以来，中非合作论坛设立已经跨过了18个年头，这种机制被实践证明是有效的。每次论坛上总有一些新的提法或新的举措。然而，中国提出的一些新观念，应该是具有长远指导意义；一些大的合作项目，也不是三年就能完成的，必须经过多年的合作才能出成效。因此，每一届都要有新举措的做法难以持续。以2015年12月通过的《中非合作论坛—约堡行动计划》为例。这一计划提出2016—2018年中非合作的“五大支柱”（政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作）和“十大合作计划”（工业化、农业现代化、基础设施、金融服务、绿色发展、投资贸易便利化、减贫、公共卫生、人文交流、和平安全）。客观地说，五大支柱具有战略层面的考虑，十点计划涵盖面极大，很难在三年时间内完成。在此背景下，双方应进一步督查这一行动计划的落实情况。

如何补上中非合作的短板，这是双方应该考虑的另一个问题。中非合作论坛的优势是充分运用中国和非洲国家特别是中国各政府部门的力量，力图涵盖各个层面。然而，如何调动民间的积极性，将民间社会力量整合到中非合作这一盘棋中，是当前中非合作的短板之一。上文提到的英、法、美三个大国有自身的优势和组织框架，而日本和德国在运用国际组织和地区组织方面做得比较好。东京非洲发展国际会议从设计时就将联合国拉进来作为合作方，后来一直充分利用联合国的影响力、动员力和号召力。日本的“一村一品”项目不仅长期坚持，也很有影响。德国目前正在利用二十国集团的平台发展与非洲国家关系。2017年在德国发展研究所主导下成立的“二十国集团—非洲常设集团”（The T20 Africa Standing Group）包括三方面力量：全球治理国家、二十国集团和非洲国家。[8]2018年4月，“二十国集团—非洲常设集团”在亚的斯亚贝巴召开首次年会。30余个国际智库参加会议，共同探讨了与非洲发展和国际合作相关的重要问题。从会议的宗旨看，德国希望在非洲发展特别是在政策设计方面起到引领作用。联合国非洲经委会负责人在会上表示：“二十国集团非常重要，因为在七国集团和二十国集团周围有一大群机构为不同的政府写政策报告，但是我们却没有自己的这种政策制定者。”该组织另一个合作机构南非国际事务研究所的代表表示：“非洲的声音在全球讨论中至关重要，因为世界上大多数的决定都以某种方式影响着非洲大陆。非洲与二十国集团之间的接触不足，会议成功地探讨了这一点。”很明显，德国发展研究所（DIE）在德国政府的支持下，联合了其他国家的研究力量特别是南非国际问题研究所（SAIIA），力争在二十国集团的平台上引领对非洲发展的国际合作。[9]如何充分利用国际组织和民间力量来促进中非合作，是双方应该认真考虑的另一个问题。

近年来，中非合作的大动作都是在经贸方面。然而，从各种舆论导向、媒体运作、文化互动及民间交流看，虽然文化互鉴提上了议事日程，也有所行动，但重视不够。正因为如此，中国作为主体，在举办一些活动时总会出现这样或那样的问题，从而在非洲民众中引发议论或批评，有时使中国在以西方媒体为主的国际舆论场颇为被动。没有文化交流和相互理解作为基础，中非合作走不远。有的人认为，文化交流有助于增强中国的“软实力”，有助于纠正西方对中国的扭曲宣传和非洲人对中国的不当看法。不可否认，加强文化交流有可能达到以上目的，但笔者认为，中非文化交流不应仅是基于上述目的。文化交流的本质既非宣传，也非增强“软实力”，而是互相学习的过程。只有通过文化互鉴，才能增强互相理解。文化交往绝不是为了体现一种“实力”，而是一种平等交流的过程。双方可以考虑在中非合作论坛框架下设立中国与非洲的文化咨询专家，定期举办流动讲座和交流，以促进对双方文化的理解。如果以宣传方式代替文化交流，结果可能会适得其反。

随着综合国力的提高，中国对外交往领域的扩大，中国在国际事务中承担的义务不断增加，如果仍以外交为经济建设服务这种原则为出发点，不仅会局限中国外交人员的视野，也将极大影响中国作为一个有担当、有作为的大国的形象。中国不能只注重经济利益，还必须要推崇道义力量，加强双方政治合作。联合国成立时，非洲独立国家寥寥无几，根本没有条件参与联合国的正常工作。然而，70年过去了，非洲大陆已有54个独立国家，非洲联盟已成为非洲整体利益的合法代表，而非洲在代表全人类利益的国际组织——联合国安理会中却无代表，这从道义或法理上都无法解释。近年来，非洲国家已经发出强烈声音，迫切要求在联合国安理会拥有常任理事国席位。这种要求合理合法，也是建立公正合理的国际政治体系的需要。有鉴于此，中国应高举道义大旗，理解和支持非洲。

为中非合作提供各种便捷的公共服务是中非合作论坛应该努力的另一个方面。笔者多次听到非洲学者朋友谈到，他们希望进行有关中非合作具体内容的研究，很难找到相关资料。论坛如果能及时有效地收集并提供各种具体合作的相关资料，开设各种资料检索平台，定期发布双方合作成果匯编以及相关评价，必将促进双方以及国际民众、学者、媒体、非政府组织对这一论坛的了解，也将对增加互信释疑解惑有正面积极的作用。在合作项目的设计上，如果能增加针对某些社会群体特别是妇女和青年群体设计一些辅助性帮扶或创业项目，促进双方妇女青年的交流，这不仅有利非洲社会，而且对加强民间交流更具积极效果。

中国政府在提供非洲在华留学生奖学金方面做了大量工作。这些留学生对中国有感情，愿意为中非关系做贡献，是促进双方合作的有生力量。然而，在这些留学生回国后的后续联系以及合作方面的工作，中国着力不多。如果中国政府在整理这些留学生的总数、国别、学科分布、资助项目、毕业去向、交流渠道等方面进一步做好后续工作，必将会对中非合作起到重要的促进作用。

在中非合作论坛的框架内加强与非洲国家商量并制定相关的移民政策是另一个重要问题。中非贸易额的迅速增加以及双方经贸合作的快速提升，有赖于双方移民的努力。反过来，中非关系的加速也催生了双向移民的增加，这是十分自然的过程。然而，中非双方均在移民问题上面临着相同的困难，如签证逾期、文化沟通、非法滞留以及卷入一些非法活动等。双方应该在合作框架内认真探讨移民问题，使其成为促进双方合作的正能量。如何更好地保护移民，为移民的经商贸易提供更便捷的条件，应该成为论坛框架中的议题。

（作者系北京大学非洲研究中心主任，教授）

（责任编辑：魏银萍）

[1]“Opinion of China”， http：//www.pewglobal.org/database/indicator/24/survey/17/.值得注意的是，2017年的调查结果表明，非洲人对中国的印象虽总体不错，但有所下降。

[2] “AD122： Chinas growing presence in Africa wins largely positive popular reviews”，October 24， 2016， http：//globalreleases.afrobarometer.org/global-release/ad122-chinas-growing-presence-africa-wins-largely-positive-popular-reviews.

[3]《中国影响力碾压美国 数年默默付出换来这个国家真心称赞》，http：//www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zxxx/t1556375.htm.

[4] Irene Yuan Sun， Kartik Jayaram， Omid Kassiri， “Dance of the lions and dragons： How are Africa and China engaging， and how will the partnership evolve？” The McKinsey Global Institute， June 2017.

[5] Juliet U. Elu and G.N. Price， “Does China Transfer Productivity Enhancing Technology to Sub-Saharan Africa？ Evidence from Manufacturing Firms”， African Development Review， Vol. 22， No. S1（2010）， pp.587–598； Hilary Patroba， “China in Kenya： Addressing counterfeit goods and construction sector imbalance”， SAIIA， The China in Africa Project， Occasional Paper， No，110， March， 2012； Frank Youngman， “Strengthening Africa-China Relations： A perspective from Botswana”， The Centre for Chinese Studies， Stellenbosch， November 2013， Discussion Paper， p.11.

[6] .Jonathan Munemo， “Examining Imports of Capital Goods from China as a Channel for Technology Transfer and Growth in Sub-Saharan Africa”， Journal of African Business， Vol.14， No.2 （July， 2013）， pp.106-116. 正面观点还可参见“授之以渔：中资企业对非技术转移现状调研”项目组：《中资企业对非技术转移的现状与前瞻》，载《西亚非洲》，2015年第1期，第129-142页。

[7] Anshan Li， “Technology transfer in China–Africa relation： myth or reality”， Transnational Corporations Review， 8：3（2016）， pp.183-195.

[8] “T20 Africa Standing Group”， https：//www.die-gdi.de/en/t20africastandinggroup/.

[9] Julia Leininger， Christine Hackenesch， Adolf Kloke-Lesch， Elizabeth Sidiropoulos， Neuma Gobbelaar， “G20 and Africa – Ready for a Steady Partnership？”， November 1， 2017， http：//www.g20-insights.org/policy_briefs/g20-africa-ready-steady-partnership/.