《法律职业资格考试“启幕”》系列报道之一回眸：我国法律职业准入制度的岁月变迁

本社记者 祁彪

从1986年全国律师资格考试制度建立到1995年初任法官、检察官考试制度的建立，到2002年对初任法官、检察官和申请律师、公证员执业资格实行统一的司法考试制度，直至今年统一法律职业资格考试制度正式实行，我国法律职业准入制度历经30余年后，更加健全完善。

每一次法律职业准入制度的变革，其背后都是我国法治进程的不断变化和完善，在第一届法律职业资格考试即将到来之际，我们回眸法律职业准入制度的变迁史，也是对未来的一种期许。

律考：从先行试点到全国统一

在上世纪80年代以前，由于受历史原因影响，我国司法队伍建设并不健全，司法官的任职资格和律师资格如何取得几乎没有任何具体的规范。

1978年宪法恢复了刑事辩护制度，1979年颁布的刑事诉讼法及人民法院组织法又对律师参与刑事辩护作了原则性规定。1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新中国成立以来第一部关于律师的法律——《中华人民共和国律师暂行条例》。该条例第二章规定，担任律师要具备律师资格，取得律师资格须经省、自治区、直辖市司法厅（局）考核批准。这也是第一个提出需经考试取得律师资格的规定。

1984年，江西等一些省司法厅率先在本省范围内组织了专业知识考试的试点。

1986年，司法部总结地方经验，并在全国十几个省市进行了试点。当时律师资格考试是由地方司法厅（局）组织命题并实施开始的。由于是试点考试，当时仅限于司法行政系统和政法机关的工作人员报名，并规定报名人员须具备法学专业大专以上或非法学专业大学本科以上学历。

1988年10月，在总结两次考试经验的基础上，同时借鉴了一些发达国家组织国家司法考试的做法，司法部首次组织了统一的、面向社会的全国律师资格考试。这次考试统一了试卷、统一了考试时间、统一了报名条件。全国有8万多人报名并参加了考试。此时的律师资格考试，还处于摸索阶段，考试形式和内容上都没有一个统一的标准，考试内容多集中在宪法、民法、刑法和诉讼法。

此后，司法部在间隔了两年之后，于1990年、1992年又举行了全国律师资格考试。从1993年开始，司法部为加快发展律师队伍，报经国务院批准，决定将全国律师资格考试定为每年举行一次。

1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国律师法》，这标志着具有中国特色的社会主义律师制度的基本框架初步形成，其中第六条第一款明确，国家实行律师资格全国统一考试制度。至此，全国统一律师资格考试以法律的形式被确认，律师资格考试制度在磕磕绊绊的探索中迈出了历史性的一步。

律师资格考试是新中国举行的第一次国家级法律专业执业资格考试，在其存在的14年间共进行了12次考试，计有150万人次报考，通过人数达18万人左右，为我国律师事业的发展输送和储备了一大批专业人才，律师队伍迅速扩大。到2000年，我国律师队伍已形成较大规模，且律师的学历结构也得到了提高。

四种准入制度并行特定时期发挥特定作用

在2002年以前，我国对于法官、检察官、律师、公证员等法律职业的准入，实行的是分散的考试制度，除了律考，还包括最高人民法院组织的全国初任法官、助理审判员考试，最高人民检察院组织的全国初任检察官、助理检察员考试和司法部组织的全国公证员资格考试。四种不同的考试构成了我国分散式的法律职业准入考试制度。

除了最早开始探索的律师执业资格考试，1992年司法部举行了全国公证员资格统一考试。从1992年至2002年，我国组织了四次全国公证员资格考试，实行全国统一的复习大纲，统一命题，统一评分标准，统一划定合格分数线。考试合格者，由省、自治区、直辖市司法厅(局)颁发由司法部统一制作的《公证员资格考试合格证书》。

在这个时期，除了律师和公证员需要参加通过司法部组织的全国统一考试之外，进入法院、检察院当法官、检察官不需要经过全国司法考试统考，而是由法院系统、检察系统各自自行组织考试。

我国的初任法官、助理审判员考试始于1995年。此前，我国没有设立通过考试途径选任法官的制度。1995年颁布实施的法官法，规定：法官资格的取得首先得经过一定的考试形式，通过考试择优提出的人选经过人大的任命最终取得法官资格。最高人民法院据此建立了初任法官考试制度，并于1995年、1997年、1999年每两年举行一次考试，共进行了3次考试（1998年还单独加考了一次），通过人数近4万人。

我国的初任检察官、助理检察员考试制度同样始于1995年，亦是依据1995年通过并实施的检察官法建立起来的，每年举行一次考试，并于1995年、1996年、1998年、1999年共举行了4次考试，总报名人数6万余人，通过人数约为3.5万人。

最高人民法院、最高人民检察院、司法部分别进行的法律职业资格考试都在特定的历史时期发挥了其应有的基础性作用。同时，也为统一的国家司法考试制度的设立创造了一定的条件。但是在单独实行律师资格考试，法官、检察官分别通过各自系统内部考核选任的情况下，国家很难掌握法律职业队伍的整体情况，法官、检察官以及律师的整体专业素质不同，建立国家统一的法制思想、法律理念非常困难。

因此，着眼于建立统一的法律职业共同体，建设高素质法律职业队伍，在我国建立起统一的国家司法考试制度便成为国家法治建设发展的趋势和要求。

新世纪新纪元国家统一司法考试制度被确立

基于上述原因，我国的法律职业资格准入制度改革在新世纪进入快车道。

2000年7月，第九届全国人大常委会第十六次会议初审法官法、检察官法修改草案时，部分委员提出了尽快建立国家统一司法考试制度的建议。对此，全国人大常委会和全国人大常委会法工委在经过认真研究后认为，随着我国政治经济形势的发展和国家司法改革进程的不断推进，社会各方面对建立这一制度已形成共识，且当前世界上许多国家均已实行统一的司法考试制度，加之我国的律师考试、初任法官考试和初任检察官考试已经进行了多年，积累了一定经验，在我国建立统一的司法考试制度的条件已经具备。

2001年6月30日，第九届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》修正案，规定：“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度，国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。”两法的这一规定，标志着统一的国家司法考试制度在我国正式建立。

同年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了国务院提请审议的律师法修正案，将现行律师法规定的取得律师资格报考人员的学历条件修改成与法官法、检察官法有关规定相一致：具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员；适用前款规定的学历条件确有困难的地方，经国务院司法行政部门审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。

依据上述规定，司法部成立了国家司法考试司和国家司法考试中心，具体负责国家司法考试工作。同时，司法部还与最高人民法院、最高人民检察院以及法学界共同成立了国家司法考试协调委员会，作为一个内部的高层次的协商、协调和咨议的渠道。

此后，随着公证法的通过，公证员资格考试也被纳入国家司法考试，“四考合一”正式形成。

首次国家司法考试于2002年3月30日、31日举行。全国共有31万多人实际参加考试。约有2.4万人通过考试，占实考人数的7.6%。这是我国国家统一司法考试制度确立后举行的首次考试，社会各方面对此寄予厚望，司法行政机关也给予高度重视。为保证考试的顺利实施，司法部提出了将国家司法考试办成“最权威、最规范、最严密、最廉洁”的“四严”目标和组织实施工作中做到“组织严密、程序严谨、标准严格、纪律严明”的“四严”要求。首届国家司法考试的成功举行，得到了社会各界的广泛认可和较高评价,被认为是国家统一司法考试制度的一个良好开端，不仅实现了由“四考”到“一考”的平稳衔接，完成了我国法律职业准入制度由分散到统一的过渡，也为我国国家统一司法考试制度的进一步健全和完善打下了扎实的基础。

>>图1 首次国家司法考试于2002年3月30日、31日举行。全国共有31万多人实际参加考试。

>>图2 考生们在“诚信应考 公平竞争——诚信参考签名墙”上签名。

>>图3 考生在进入考场前，要通过身份证和摄像头现场脸部识别，二者统一经过识别后，考生方可进入考场。

坚守与变革司考落幕与法考期待

国家司法考试制度自被确立第一天起，就被冠以“天下第一考”的称号，概因其涉及的考试科目多，有15门法律要考，考试面广，就算画完所谓的重点，还是很多，有的要理解，有的要记忆，有的要推理，刚实行的时候通过率仅为7%～8%，近几年来通过率略有上升，为10%左右，但通过率仍是各类考试中最低的。

而从2002年第一次司法考试到2017年最后一次，其整整举办了16届。16年间，司法考试制度也在不断地发展完善。

为有效解决中西部基层地区和少数民族地区法律职业人才短缺问题，经中央批准，司法部自2002年国家司法考试实施之初，就会同最高人民法院和最高人民检察院，对中西部地区特别是偏远、贫困基层地区实施了放宽报名学历条件、降低合格分数线政策，并多次扩大政策的实施范围。目前，全国25个省份的1440多个县级行政区域实施这一政策，占全国县级行政区划单位的一半以上；其中，内蒙古、西藏、青海等10个省（区）为全部放宽地区。2003年以来，对使用蒙古文、藏文、维吾尔文、哈萨克文、朝鲜文5种少数民族语言文字试卷的考生实行降分录取政策。据统计，有15万余人通过放宽政策取得法律职业资格，为解决中西部基层地区法律职业人才短缺问题，发挥了积极作用。

2005年起，为方便香港、澳门居民参加国家统一司法考试，司法部在香港特别行政区和澳门特别行政区设立考区、考场，举行国家司法考试。自2008年开始，符合规定条件的台湾居民也可以在祖国大陆和香港、澳门考区报名参加国家司法考试。截至目前，600多名港澳台居民通过考试取得法律职业资格，选拔了一批精通并能运用港澳台与祖国大陆法律的专门人才，增进了港澳台与大陆的经济、法律及其他交往。

>>国家司法考试制度自被确立第一天起，就被冠以“天下第一考”的称号。

2007年，在2006年1008个县（市、区）的基础上又增加了新的司法考试报名学历条件放宽地区，使实行放宽政策的地区达到1115个县（市、区）。当年司法考试报名人数达29.4万余人，参考人数为26万余人。

在考试内容方面，将全国高等学校法学专业14门核心课程纳入考试范围，促进了司法考试与法学教育的合理衔接；在考试命题上，强调基础性、应用性、综合性和实践性，加大案例题的考查比例，重点考查考生运用宪法法律知识和法治思维分析问题、解决问题的法治实践能力，引导法学教育实现知识教学和实践教学的有效融合。

截至现在，司法部共组织实施了16次司法考试，全国共有510余万人次参加考试，授予法律职业资格88万余人，其中有40余万人进入法院、检察院等实务部门，或者成为执业律师和公证员，还有大量获得法律职业资格人员从事其他法律职业工作，成为国家法治建设的重要力量。

司法考试的16年，是我国法治建设快速发展的16年，也是为我国十八大之后开展司法改革奠定基础的16年。16年的司法考试为司法机关输送大批高素质、高学历、高法律素养的人才，早期参加司法考试的法官、检察官已经成长为司法机关的中坚力量，这就为司法改革顺利推行打下了重要基础。

而随着司法改革的进行和我国法治发展形势的变化，根据中央的改革部署，国家司法考试也正式更名为国家统一法律职业资格考试，从而以崭新的面貌，继续为我国的法治建设选拔合格的法律职业人才。