基于耕地非市场价值和机会成本的耕地保护补偿标准研究

刘利花 李全新

[摘 要]保护耕地对于维护国家粮食安全、促进社会经济均衡发展具有重要意义。科学合理的耕地保护补偿标准能够激发地方政府、农民保护耕地的积极性，提高耕地保护效果。以江苏省为例，采用意愿调查法（CVM）核算出耕地资源的非市场价值为11.02万元/hm2，依据该结果确立农民耕地保护的补偿标准为5.51万元/hm2。依据耕地保护的机会成本，确立地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。该结果实现了对耕地保护的全面补偿，有助于建立长期有效的耕地保护补偿机制，为地方政府出台相关政策提供决策依据。

[关键词] 耕地保护；意愿调查法（CVM）；机会成本；补偿标准；江苏省

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）06-0037-04

一、引 言

耕地在维护我国粮食安全中扮]着重要角色。耕地除了具有生产粮食的经济价值外，还具有重要的生态价值，特别是水田，能够极大地改善和提升区域环境质量[1]。此外，耕地还具有维护粮食安全、社会保障和社会稳定等社会价值，这些生态和社会价值无法用市场来衡量，被称为耕地资源的非市场价值[1-2]。耕地保护的外部性决定了耕地保护的公益性和社会性。提高耕地保护效果的关键在于平衡相关利益主体的利益诉求，通过灵活的经济手段构建耕地保护的激励机制，核心在于建立科学合理的耕地保护补偿标准。地方政府和农民是耕地保护的两大利益主体，为了提高利益主体耕地保护的积极性，实现耕地保护外部效应的内部化，需要建立针对不同利益主体的补偿标准。

中央政府将耕地保护指标分解到各省，各省又将其分配到各市、县[1]。对于地方政府来说，土地出让收益是地方政府财政收入的主要来源[2-3]，提高其耕地保护积极性的有效措施就是将耕地保护补偿纳入地方政府财政体系中，通过调整耕地保护的利益分配关系，提高耕地保护效果[4]。对于农民来说，相对于其他产业，农业的比较效益较低，仅仅依靠种地和国家的粮食补贴，难以调动农民耕地保护的积极性。而从耕地资源所具有的非市场价值及地方政府耕地保护机会成本的角度进行补偿，能反映耕地资源的真正价值，对于维护国家粮食安全、促进耕地保护和社会经济均衡发展具有重要意义。

江苏省是我国的粮食生产大省。2015年，江苏省耕地面积占全国耕地面积的3.39%，粮食总产量为3561.34万吨，占全国粮食总产量的比重为5.73%，其中，稻谷总产量占全国稻谷总产量的比重为9.38%，粮食自给率为110%，农村居民人均可支配收入是全国水平的1.42倍。随着工业化和城镇化的快速推进，大量优质耕地被占用，加之农业生产的弱质性，造成耕地数量锐减。1980～2015年，江苏省基建占地面积占耕地减少面积的比重为56.32%，建设用地占用了大量耕地，耕地流失严重。因此，基于粮食安全的角度，从省域范围内，研究耕地保护的全面补偿至关重要。

国内外现有研究多集中于耕地资源价值、耕地保护外部价值的评估、耕地保护补偿标准等。在耕地资源的价值评估方面，多数研究如Daniel（2002）、Werner and Bernard（2003）认为耕地具有重要的社会、发展和环境效益[3-4]。而对保护耕地行为的补偿，Jeffrey H.Dorfman&Barry; J. Barnett（2009）认为应参照农民和市民对耕地非市场价值的需要[5]，设计制定具体的补偿政策，保护耕地的自然价值等非市场价值（Ribeiro et al.，2014）[6]。在对耕地生态环境效益的评估上，国外多采用意愿调查法（Contingent Valuation Methord，CVM）和选择实验法（CE），如Cho S（2008）[7]在核算土地保护地役权的价值中使用了意愿调查法（CVM）。随着我国工业化和城镇化的不断深入，大量耕地被非农化，学者们开始重新研究耕地价值体系及其在征地补偿中的应用（徐济益等，2014；陈春节等，2013）[8-10]。很多学者提出耕地具有生态价值、社会价值等非市场价值（胡蓉等，2013；王冬银等，2013）[11-12]。对耕地非市场价值评估的研究主要有意愿调查法、替代法等。牛海鹏等（2014）[13]以河南省焦作市为例，采用意愿调查法（CVM）核算了耕地资源的生态社会效益。张鹏（2008）[14]认为耕地资源具有巨大的非市场价值，现行的征地补偿标准与耕地资源实际价值之间的差距较大。在耕地资源保护补偿标准方面，目前的研究主要依据单一的耕地资源价值、耕地保护的外部效益、耕地保护者的机会成本、投入成本以及耕地的发展权价格等[15-16]，对耕地保护补偿不够全面客观。由于中国的耕地所有权归国家和集体所有，农民作为耕地保护的微观主体，虽然是耕地资源经济价值、生态价值和社会价值的提供者，但是农民没有耕地的处置权，以耕地保护的机会成本损失作为农民的耕地保护补偿标准，难以上升到政策执行层面。耕地的发展权目前尚缺乏官方和法律上的界定，也不具有实践可操作性。

本研究综合了国内外的相关研究，补充当前研究领域的不足。根据耕地资源的价值分类，通过意愿调查法核算耕地资源的非市场价值，同时解析耕地保护的机会成本，分别确立针对地方政府、农民的耕地保护补偿标准，实现对耕地保护的全面补偿，将有助于建立長期有效的区际耕地保护补偿机制。

二、研究思路与方法

（一）研究思路

耕地保护的补偿分为对农民、地方政府两部分的补偿。因农民已经得到耕地产出的经济价值，对其补偿标准的制定依据耕地的非市场价值[10]。首先，采用意愿调查法测算耕地资源的非市场价值，以此确定农民耕地保护的补偿标准。其次，通过测算耕地保护的机会成本确定地方政府耕地保护的补偿标准。

（二）耕地资源非市场价值测算方法——意愿调查法（CVM）

将耕地资源价值分为市场价值和非市场价值，已得到众多学者的认可[17-18]，其中，耕地资源的非市场价值主要是指其生态价值和社会价值][19-20]。测算资源环境非市场价值常用的方法是意愿调查法（Contingent Valuation Method，CVM），该方法通过构建假想市场，以调查问卷为引导，得出受访者对某种非市场性服务或物品的支付意愿，据此确定非市场性服务或物品的价值，该价值依赖于调查方案所描述的服务或物品的性质，特别适用于环境物品的价值评估[1，17]。本研究通过调查问卷测算当地市民和农民对耕地资源生态和社会效益的平均支付意愿。调查问卷的内容主要包括以下5项：市民和农户对耕地保护相关政策及耕地保护现状的了解、对耕地各项生态效益和社会效益的认知、对耕地各项生态效益和社会效益的最高支付意愿、耕地经营利用情况（农户经营或承包的耕地数量、耕地流转情况）以及被调查者的个人及家庭情况。通过在江苏省各地区获取的总计865份有效样本（农民有效问卷数412份、市民有效问卷数453份）进行分析。使用意愿调查法评估耕地非市场价值的公式为：

（三）地方政府耕地保护机会成本的测算方法

地方政府耕地保护的机会成本是将耕地转为建设用地所带来的收入——土地使用权出让金收入、土地使用权出让契税、耕地占用税。根据土地均质假设，耕地转为建设用地出让的平均收益可近似采用城镇/城乡交错地带建设用地使用权年收益的1/2，该值即为各地方政府耕地保护的机会成本损失[21]。参考地租模型，公式如下：

其中，土地使用年期取综合用地出让年期为50年。

三、实证分析

（一）江苏省耕地资源非市场价值的测算结果

还原率是指“将耕地产生的未来纯收益转化为价格的比率”。考虑到农业生产受气候等因素影响，将还原率确定为风险调整利率与安全利率之和，风险调整利率为近五年居民消费价格指数变化率的几何平均值[22]。2011～2015年，江苏省居民消费价格指数的算术平均值为102.82，则该指数的变化率为2.82%。2015年央行一年期存款基准利率为1.75%，则还原率为4.57%。根据调研结果，江苏省耕地生态效益和社会效益平均支付意愿为5037.55元/hm2，由式（1）可知江苏省单位面积耕地非市场价值为11.02万元/hm2。

（二）江苏省耕地保护补偿标准的确定

1.江苏省农民耕地保护补偿标准的确定

农民作为耕地的经营主体，是耕地资源市场价值和非市场价值的提供者。由于农民在生产经营中，已经获得了耕地资源的市场价值。因此，对农民耕地保护的补偿标准主要依据耕地资源的非市场价值。耕地生态系统对地区生态环境具有显著影响。耕地资源的生态效益可以使本地区和其他地区同时受益。由于农民也享用到了耕地资源的生态和社会效益。因此，将农民耕地保护的补偿标准定为耕地非市场价值的1/2，即5.51万元/hm2。

2.江苏省地方政府耕地保护补偿标准的确定

土地出让金是地方政府在出让土地使用权时收取的土地使用费用。根据《江苏省2015年国土资源统计情况报告》可知，2015年江苏省土地出让总面积为2.33万hm2，土地出让合同金额为4436.78亿元，可得出土地出让金为1904.20万元/hm2。

根据已有研究和中国的地价分布情况，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的1/9[21]。由于缺乏2015年江苏省城市综合地价，以2013年的数据代替，并引入2015年江苏省人均GDP值与2013年江苏省人均GDP值的比值进行修正。2013年江苏省城市综合地价为1095元/m2，即1095万元/hm2。2015年、2013年江苏省人均GDP值分别为8.80万元/人、7.54万元/人，则得出2015年江苏省城市综合地价为1281.15万元/hm2。根据《契税暂行条例》，土地使用权转让的契税税率为成交价格的3%。进一步得出土地使用权出让契税为1281.15×3%÷9=4.27万元/hm2。

江苏省耕地占用税平均税额为30元/m2，即30万元/hm2。根据式（2）、式（3）可得出江苏省建设用地使用权年收益为99.21万元/hm2，则江苏省地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。

四、结论与讨论

（一）结论

第一，该方法可以较为准确简便地完成耕地保护补偿方案的制定，具有较强的可操作性，既有助于抑制耕地的非农化速度，也可以提高农民和地方政府耕地保护的积极性。

第二，耕地资源具有重要的非市场价值。采用成熟的意愿调查法（CVM），根据实地调查的有效问卷，得出江苏省耕地资源非市场价值为11.02万元/hm2，总价值为5166.24亿元，是江苏省GDP的7.37%。该结果为制定耕地保护补偿标准提供了精确可行的依据，为认识和测度耕地资源非市场价值提供了实践支撑。

第三，确定了全面客观的耕地保护补偿标准。分别依据耕地资源的非市场价值、耕地保护的机会成本，最终确定农民耕地保护的补偿标准为5.51万元/hm2，对地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。两个部分的补偿标准既符合中国现行的行政体制，又能够确保全面合理地补偿耕地保护主体。

（二）讨论

第一 ，采用意愿调查法（CVM）核算耕地资源非市场价值的不足及改进。采用意愿调查法估算耕地非市场价值还存在一些误差，一个有效的解决方法是将意愿调查法和其他非市场价值的评估方法相结合，例如将意愿调查法与选择实验法、能值分析法等组合使用，从而提高核算的準确性。此外，目前对耕地资源非市场价值的核算仍是静态的，以后需要进一步在更大区域范围内建立长期动态的耕地资源价值评估指标体系，其价值评估结果可能会更广泛、更深入、更复杂。

第二，未来需要深入研究耕地保护补偿的执行标准。要充分考虑耕地保护相关主体的利益诉求，结合地区社会经济发展水平，以博弈论和政府职能转变的研究成果为理论基础，通过构建农户、市民、企业、地方政府、中央政府和非盈利组织等多方主体参与的博弈模型，制定多方制衡的耕地保护补偿标准，提高耕地保护的效率，这也是今后耕地保护补偿研究的重要内容。

第三，耕地保护指标的多少直接影响着地方政府财政收入，可以考虑逐级建立专门的省、市、县级耕地保护补偿基金委，负责补偿资金的管理、分配，将耕地保护补偿归入到地方政府的财政转移支付决策中，通过财政转移支付补偿地方政府所承受的机会成本损失。要构建长期有效的耕地保护激励机制，这是实施耕地保护的制度工具。要将此机制逐步推广应用于耕地保护补偿的实践，并在实践中不断完善，提高其可操作性和运行效率，控制机制运行成本，使其能够有效地抑制目前城市化过程中的耕地非农化及非粮化现象，保证粮食安全，促进生态环境的不断改善。此外，研究范围也可以扩展到全国，提升研究方法的精度和深度，显化耕地资源价值的空间差异，可以考虑在耕地保护集中区、粮食主产区进行试点，将耕地资源的市场价值、非市场价值归入到一个研究体系中。

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Research on Compensation Standard of Arable Land Protection

Based on Non-market Value of Arable Land and Opportunity Cost

——A Case Study of Jiangsu Province

Liu Lihua1，Li Quanxin2

（1.Guangdong Academy of Decision Science，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China； 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Protecting arable land is of great significance to safeguard national food security and promote social and economic development. Scientific and reasonable compensation of arable land protection can stimulate the enthusiasm of the local government and farmers in protecting arable land，and enhance the effect of arable land protection. Taking Jiangsu province as an example，the non-market value of arable land is RMB 110 200 per hectare calculated through Contingent Valuation Method（CVM）.Accordingly，the compensation standard for arable land protection is RMB 55 100 per hectare. The compensation standard of the local government is RMB 496 100 per hectare on the basis of the opportunity cost of arable land protection. The result is an overall compensation for arable land protection，which helps to establish a long-term and effective compensation mechanism for arable land protection，and provides the basis for local governments to make relevant policies.

Key words：arable land protection；Contingent Valuation Method（CVM）；opportunity cost；compensation standard；Jiangsu province