健全合署办公背景下党内问责救济机制

庞鹏

随着我国监察体系的建立，监察委员会将与纪委合署办公，实行“一套工作机构、两个机关名称、履行两种职能”的体制。在此背景下，纪委承担党内问责救济的职能并没有改变，正如党章第四十六条规定，党的各级纪律检查委员会除了具有监督、执纪和问责的职责，还要“受理党员的控告和申诉、保障党员的权利”。2016年7月《中国共产党问责条例》出台后，地方各省市党委等组织也相继出台了问责实施办法，在党内问责救济机制方面也初步形成了“党章为根本、党员权利保障条例为主干、其他规定为分支”的体系。但是，基于救济主体不明确、权利保障机制薄弱、问责不当、防范机制不足等因素，通过梳理学界研究现状、结合国外政党建设经验，来反思党内问责救济机制的完善问题亦具有重要意义。

一、党内问责救济的国内研究现状

目前，学界对于“党内问责”的研究尚十分薄弱。笔者以“党内问责”为主题进行检索，发现研究主要集中于2016年问责条例实施前后以及2009年。例如，有的学者认为：“党内问责的发展应该整合问责主体、完善问责制度、做好党务公开、培育问责文化等，同时完善党内问责制度应该规范职责划分、问责程序和复出机制。”但是，该研究并未提出问责救济制度问题。有的学者认为：“虽然党内问责制已经形成了完整的制度体系，仍需要进一步完善党内问责制的配套措施和辅助制度，同时处理好党内问责与行政问责、纪律处分、党内监督的关系。”但是该研究并未对党员权利救济与保障予以足够重视。有的学者认为：“问责条例既不是分权制衡机制、也不是党内的‘行政诉讼法，而是一种自我纠错机制的新开端”，该研究是基于党内问责的定位探讨，而未对党内问责的程序及救济机制进行探讨。由此可见，学界对于党内问责制度研究或停留于条例本身的政治意义、或对于党内问责的内涵进行理论辨析、或对于党内问责与其他制度的关系进行区分，而未对党内问责程序保持足够重视，更未对如何防止党内问责错误、推进问责救济机制完善进行深入探索和思考。

针对“监察委员会”的这一主题的研究，学者们亦未向“党内问责救济”延伸。笔者通过CNKI进行检索，仅找到2篇相似研究：一篇是在行政同体问责中基于“党通过国家政权机关实施对政治生活领导”和“党管干部体制的一元化领导方式的客观存在”理论，将党内问责制视作行政问责的特例进行论述，但并未对党内问责的适用对象、方式和程序进行深入探讨。另一篇是以《中国共产党问责条例》为视角，对全面从严治党背景下党内问责程序进行的研究，认为党内问责程序应该完善启动和受理程序，细化参与和公开程序，增加党回避和时限程序，引入司法救济程序，但并未对党内问责的救济机制进行专门探讨。由此可见，学界对于党内问责及其救济机制的研究整体上还十分薄弱。

二、党员权利保障的域外经验借鉴

正如习近平总书记所说：“把总结自身经验和借鉴世界其他政党经验结合起来，增强从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性。”同世界上许多国家政党不仅重视党内问责，而且注重党员的权利保障，其中的许多做法值得我们借鉴。

（一）德国政党的制度化建设

作为大陆法系国家，德国立法以其语言简洁、概念精确和逻辑清晰著称于世。在政党制度化建设方面，德国同样为我们提供了良好的范例。德国不仅制定了《政党法》《德意志联邦基本法》《联邦德国联邦选举法》《惩戒法》等法律为国内政党的活动提供基本依据；而且还通过《德国官员条例》对官员的违法乱纪和失职行为的性质和影响进行明确规定，大大增强了问责的操作性、稳定性和权威性。特别是在《政党法》中针对党员权利、政党仲裁委员会等内容作了专门规定。另外，政党自身也有特别规定。例如，德国社会民主党在《德国社会民主党章程》中不仅规定了仲裁委员会执行党内问责，而且设立专门的监察委员会受理、审查党员申诉。监察委员会由党代表大会选举产生，监察委员会工作人员不得在执行委员会、党的代表大会或常委会任职。这样，在其党内的权力机构、监督机构和执行机构就形成了权力分立和制约。由此可见，德国社会民主党不仅注重对于违规违纪党员的问责，同时注重自身的制度化建设。“这样既使问责有明确的法律法规和制度依据，使问责主体与客体事先、事中和事后做到心中有数，也使问责主体与客体对问责行为和过程具有可操作性，做到法律和制度面前人人平等。”

（二）古巴共产党的专门救济机构

在古巴，党内问责被理解为通过对党组织和党员领导干部的行使职权、责任落实情况来进行监督和责任追究的制度安排。古巴共产党十分重视黨内问责，不仅出台各项制度规范其进行，而且建立了专门的党内机构推进问责的有序进行。例如，根据1975年古巴共产党党章规定“受理党员和预备党员就处罚提出的申诉”“受理退党党员、被拒绝入党的人提出的申诉”应该由监察委员会作出；为了充分保障党员权利，1993年古巴共产党成立了涵盖中央、省、市的三级专门申诉委员会履行上述职责，并建立了专门的制度体系。而申诉委员会在人员构成上，要求成员不仅未受过党内纪律处分，还应具有较长的党龄和较高的文化素质；在产生方式上，申诉委员会与党委会一样，都是由同级党的代表大会选举产生，所以具有较大的独立性和权威性；在决策方式上，申诉委员会内部实行少数服从多数的票决机制，经其作出的决定同级党委无权改变或撤销；在运行方式上，申诉党员对于党内处罚不服时，应首先向市申诉委员会提出，若还不服则可以向省申诉委员会申诉，省申诉委员会的决定是最终决定；若涉及“与党分离”和“开除出党”这样较为严重的党内处罚，才可以上诉到国家申诉委员会。若处罚是政治局作出，申诉应首先向国家申诉委员会提出。专门的机构问责，优势在于可以通过独立的问责主体实现对权力的制约和监督，确保问责过程的无私和公正。

（三）法国社会党的党员意愿表达机制

作为“左翼联盟”的重要力量，法国社会党十分注重党员权利保障，特别是党员意愿的搜集与表达。在法国社会党的制度设计中，阅卷权是党员了解党内事务和意愿表达的基础，实践中要充分发挥党员参与党内事务的活力，就要严格依照党内规定保障党员阅卷权。投票权，则是党员意愿表达中的重要权利，投票内容不仅包括党内领导人的选举，而且包括党内重大问题和决策，这也是法国社会党提出“必须保障每个党员都能享有表达个人观点的权利、行使投票的权利及接受党内平等管理的权利”的体现。提出意见权，是在党的全国代表大会中党员可以就相关问题提出自己的看法和意见，这也是党的决策民主、提高党员参政能力的体现。除此之外，法国社会党也重视现代科技在党内事务中的运用，通过建立覆盖全国党支部的网站，积极改善党内沟通渠道，便利党员及时了解党内政策；同时，党的领导人也可以通过互联网与普通党员和群众会面，以便及时了解基层党组织和党员的需求。这给我们的启示是，党内民主应该更多的发挥党员的积极性，实现从文件口号到具体制度的转变。同时，基于中国共产党在人数、层级上的复杂性，党内政治生活也应敏锐把握现代信息技术带来的新机遇，使其成为党员之间、组织之间、党员与党组织之间沟通交流的新渠道。

三、合署辦公背景下党内问责救济机制的完善

在合署办公背景下，完善党内问责救济机制既要深入分析其制约因素，还要深刻认识党员权利的实质，结合学界研究现状、国外政党建设经验和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等文件不断提高党内制度的规范性、系统性和可操作性。

（一）完善问责救济机制的制度规定

作为全面从严治党的有力支撑，制度规定不仅能够为党内问责救济提供依据和准则，而且可以为党员干部提供心理上的预测和行为上的保障。完善党内问责救济的制度规定，从宏观上看要在不得违反法律规定的前提下，实现与国家法律规定相衔接，并注重从事前权利明确、事中权利落实和事后权利救济三个层面着手完善。从微观上看，在组织法规建设中，要通过修改《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，进一步完善纪委处理党员申诉问题的职能定位。在自身建设法规中，要在制定《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》的过程中，一方面赋予相关党委党组问责权力，另一方面要强化党委（党组）的自身监督和对下级监督责任，防止问责权力的滥用和问责不公平现象。在党的监督保障法规中，要通过修改《中国共产党党员权利保障条例》强化对党员知情权、投票权和申诉权的保障，并将其精神贯穿到其他党内规定；通过制定《纪律检查机关监督执纪工作规则》和修改《中国共产党问责条例》，明确纪委处理党员申诉的工作主体、管辖规定和具体程序，重点解决“如何问责”的问题。

（二）建立专门的党内申诉机构

虽然目前纪委内部设置了处理党员申诉的专门机构，但是合署办公后，纪委与监察委员会是“一套人马，多种职能”的状态。基于申诉处理与调查职能相分离的原则，我们应该建立专门的申诉处理机构来确保问责公平。根据《国家监察法草案》二审稿增加的规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”，表明立法者十分重视加强监察委员会的内部监督。虽然该机构主要是针对监察机关内部人员的监督，但并不妨碍其承担党内问责救济的职能。这不仅解决了法律授权与党内法规依据的问题，而且契合了该机构作为监督部门的职责定位，避免了党内机构的重叠和职能交叉的问题。在人员构成上，专门机构可以吸纳部分法律人士、党内法规研究专家参与，从而避免“先入为主”式的审查。在工作机制上，应建立问责介入和中止机制，即对于问责过程中侵害问责对象陈述和辩论权的现象，由专门机构及时介入，问责程序中止；在问责后的救济程序中，专门机构受理问责救济申请之后，应该在法定期限内作出受理决定，并在规定期限内对于问责事实和规定问题进行审查、作出判定，对于重大、疑难问题，经过上级党组织决定可以适当延长。

（三）营造党员权利保障的实施环境

完善党内问责救济机制，不仅需要健全规范的党内法规体系，还应营造良好的法治文化和执行环境，保障依规行使党员权利和履行义务。一方面，要塑造党员权利规范的法治文化。各级党委（党组织）和党员干部要运用法治思维进行活动，树立对法律和党内法规的信仰，纠正党员干部官本位、义务本位观，形成“规范党内权力一保障党员权利一依法问责监督一错误处分救济”的实践逻辑。另一方面，要建立党员权利保障的执行文化。“党内法规制度执行文化，是以提高党员权利义务规范的执行力为目的，具体通过影响党员的意识和思想，把党员权利义务规范刚性约束变成党员自觉行动、积极实践的一种认同文化。”在党内塑造和构建法治文化，可以通过教育培训使党员干部意识到自己在党内的主体地位作用，使其认识到权利保障的正当性和违规处分的必然性，引导党员干部树立正确的权利观、权力观和义务观，督促党员干部和党委（党组）依法规范问责。

基金项目：重庆市社会科学规划“研究阐释党的十九大精神”项目“全面从严治党视阈下党内问责的救济机制研究”；重庆市委党校2017年度校级课题（CQDX2017B-011）。

责任编辑：宋英俊