对空气污染防治的法律对策探析

摘要：中国经济不断发展，空气污染问题愈发严重，雾霾天气频繁发生，对人的生活造成了一定的影响。以武汉市为例，2013年，该城市的空气质量就急剧下降，空气质量优良天数从2012年的321天下降到160天，空气质量优良率从87.7%下降到43.8%。在此情况下，空气污染问题日益引起了人们的关注。因此，对空气污染进行防治是必不可少的。而法律是空气污染防治的重要手段，但是，纵观我国目前有关空气污染防治的法律，并不完善，存在着公众参与度不够、治污主题责任不清、惩罚力度较轻等问题。因此，本文在借鉴国外空气污染防治的法律经验的同时，结合我国的具体实情，对我国空气污染防治的立法提出了三点建议，分别是从加大财政支持、加大处罚力度、加强对政府的监督，完善公众参与等方面来论述。

关键词：空气污染防治；立法；处罚力度；公众参与

一、我国空气污染防治的必要性

二十世纪中期以来，美国、英国等发达国家都遭遇了空气污染事件，造成严重的后果。如1943年洛杉矶烟雾事件造成65岁以上老人死亡400多人，1952年伦敦烟雾事件五天内导致4000余人死亡。[i]而近年来，中国经济快速增长，与此同时，空气污染问题也日益严重。全国大多数地方出现或轻或重的空气污染问题。2013年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。有报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。从2013年以来，我国中东部地区雾霾天气频繁发生，持续时间之长、范围之广引发了公众对该问题的关注。以武汉市为例，2013年，武汉的空气质量急剧恶化。空气质量优良天数从2012年的321天下降到160天，空气质量优良率从87.7%下降到43.8%。[ii]2014年武汉市城区环境空气质量优良天数为182天，2015年武汉市环境空气质量优良天数为192天。[iii]2016年武汉市环境空气质量优良天数为237天。[iv]从以上数据显示，武汉市有一年中有接近一半的时间在空气污染中度过。就全国而言，武汉并不是空气污染最严重的城市。如北京、郑州等城市的空气污染问题比武汉更为严重，全国已笼罩在空气污染的环境中，对空气污染进行防治已成为一个迫不容缓的问题。

二、我国空气污染防治的立法现状与存在的不足

（一）我国空气污染防治的立法现状

对于空气污染防治，我国有进行相关的立法。我国的基本环境保护法规包括 ：《环境保护法》《大气污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》《环境影响评价法》等。从法的内容来看，与空气污染防治最密切相关的是1987年全国人大常委会制定的《中华人民共和国大气污染防治法》，并于1995年、2000年、2015年全国人大常委会对其进行了三次修改。大气污染防治法总共分为八章，其中第四章是大气污染防治措施，分为五小节。第一节是燃煤和其他能源污染防治，第二节是工业污染防治，第三节是机动车船等污染防治，第四节是扬尘污染防治，第五节是农业和其他污染防治。从其分类可以看出，大气污染防治法在防治大气污染上，就污染源的不同进行了针对性的立法，加强了大气污染防治法的可操作性。第七章规定的是法律责任，对不同的违法排污行为给于不同的处罚。行政法规及部门规章包括：《排污费征收使用管理条例》和《大气污染防治法实施细则》等。

从地方性立法来看，除了全国人大常委会制定的法律外，各地的人大及其常委会、地方政府也出台了相应的地方性法规、规章。在立法体例上，大多参照《大气污染防治法》的体例。以湖北省为例，在空气污染防治上，除依照全国性立法进行管理外，武汉市依据的有《湖北省大气污染防治条例》。此《条例》分总则，大气污染防治的监督管理，防治建设项目造成的大气污染，防治燃煤产生的大气污染，防治废气、粉尘和恶臭污染，法律责任，附则7章40条。在体例上完全参照《大气污染防治法》。

总体来说，我国关于空气污染防治方面的立法以中央为主导，地方立法基本参照中央立法，虽然就整体而言，地方有关空气污染防治的立法颇多，但缺乏针对性。因每个地方所面临的情况都有所不同，无法针对问题进行立法，在防治空气污染的问题上就会有事倍功半的效果。

（二）我国空气污染防治立法存在的不足

如前文所述，在空气污染防治上，从全国性法律到地方性法律都进行了相关的立法。但观其法律还存在着以下不足。

1. 法律体系不完善

现有的空气污染防治法基本上立足于地方性法规和规章上，整体层面和中央层面的立法则较少。正如前文所言，从最高位阶的法律来看，目前只有《大气污染防治法》是最主要的。而对于一些空气污染特别严重的地区，并无特殊的立法，缺乏针对性和可操作性的条款。在地区层面，参照《大气污染防治法》制定的地方性法规和规章等都是各为其政。如武汉市在防治空气污染上依照的主要是《大气污染防治法》、《湖北省大气污染防治条例》、《武汉市大气污染防治强化措施》。但是，空气污染的范围并不会局限于某个特定的区域内。例如某个企业位于两省的临界点，该企业违法排污造成的空气污染不仅仅是限于其中一个省内。对于此类情况的发生，需要进行跨区域协调与治理。但是从立法上来看，不论是法律、法规还是规章对此并无相关规定。因此，更好地防治空气污染问题，需要完善法律体系。

2. 处罚力度轻，违反成本低

不论是《大气污染防治法》还是各地方的地方性法規、规章中规定的法律责任，相对于违法排污所能获得的经济利益，处罚力度太轻，处罚金额太低，不能有效遏制违法排污行为。实质上，在面对处罚金额远低于所能获得的经济利益时，就是在变相鼓励个人与企业违法排污。正如马克思曾言：“在商品社会，当利润达到百分之五十的时候，就会有人铤而走险；当利润达到百分之百的时候，就会有人践踏法律；当利润达到百分之三百的时候，就会有人甘冒杀头的危险。”[v]观其我国法律，《大气污染防治法》的法律责任，以具体金额为处罚方式的，一百万元为上限，其它的处罚方式主要是处货值金额或造成的直接损失的一倍以上三倍以下的罚款。而由于下位法不能违法上位法，因此，各地方性法规在处罚力度上不可能超过《大气污染防治法》规定的限度。如《湖北省大气污染防治条例》中规定的具体处罚金额上限不超过五万元。这个处罚额度，大体上远低于违法排污所获得的利益。

3. 治污主体责任不清，公众缺乏参与

观其有关空气污染防治的法律，我国空气污染防治法律规制将重点在于规治企业，而对政府违约、公民参与则缺乏规制。第一，政府责任缺位。在面对一些棘手又不利于自身的问题，政府间的习惯是相互推诿或干脆不作为，而对于那些有利可图之事，则是竞相争抢，滥用职权。对于政府的这些行为，缺乏监督，也缺乏对政府环境问责机制的立法。责任的缺乏，使得政府在处理空气污染的问题上更加随心所欲。第二，公众缺乏参与，没有充分的环境权。《大气污染防治法》第五条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”，但是我国法律并无相应的保障，没有救济就没有权利，使得公民的公众参与权流于形式。此外，公民参与缺乏还表现在社团组织数量少影响小，侧重于事后监督 ， 事前参与不够。

三、对完善我国空气污染防治立法的建议

在前述谈到我国空气污染防治立法的不足时，笔者指出我国立法不完善，在此笔者建议应及时完善空气污染防治的相关法律法规，加强公众参与、加大处罚力度。具体从以下三个方面完善我国的空气污染防治立法：

（一）加大财政投入，建立激励制度

激励制度应包括财政补贴、税收优惠以及各类奖励。激励制度的建立，象征着立法思维的转变，从以“堵”为主到“疏”、“堵”结合。激励制度的建立能够引导排污者主动遵守法律法规，树立环保意识，营造全民防治空气污染的氛围。这是从源头上控制空气污染源最有效的手段。在这方面，英国政府的做法最值得借鉴。为了鼓励能源利用效率和节能技术的应用与开发，英国政府对中小企业和大企业分别设定了不同的基金来为企业提供无息贷款以更新设备、研发节能技术。我国企业，尤其是中小企业，在现今融资都成为难题的情况下，企业的生存发展都存在问题的情况下，何谈对设备进行更新，对技术进行研发。所以，英国政府设立专项基金能有效解决企业的资金问题，从而使企业有精力进行研发，更新设备。对于此项措施，结合我国的国情，笔者认为可以借鉴，中国已成为世界第二大经济体，有足够的经济实力加大财政投入，建立激励制度。而且近年来中国实行“大众创新、万众创业”的政策，创业型企业逐渐增多。然对于此类企业，最大的弱势在于资金不足。加大财政投入有利于中小型企业缓解资金难的问题，从而有更多的精力去研发节能减排技术。此外，对于激励制度的实施笔者有以下建议：如空气污染监管部门可以建立企业名单名册，对自觉遵守空气污染防治法律法规的企业运用媒体进行广泛宣传，并予以表彰。在防治空气污染上有杰出贡献的企业，可以予以补贴或奖励。而就个人而言，主要是通过激励制度树立他们的环保意识，减少污染物的使用等。

（二）加大处罚力度，提高违法成本

如前所述，不论是《大气污染防治法》还是各地方的地方性法规中规定的法律责任，都普遍较轻，有些甚至可能低于违法排污所能获得的经济利益，这在实质上就是变相鼓励违法排污的行为。欧美等发达国家对于违反空气污染防治法律的处罚都极其严厉。对违反《清洁空气法》进行超标排放的行为，美国将给予行政的、民事的甚至是刑事的处罚。德国其刑法典中还规定有污染大气罪，对严重的污染空气行为以刑事处罚。“因此，为有效防治空气污染，我国在制定或者修订空气污染防治的法律法规时，应当加大处罚力度，提高违法成本，必要时可探讨将污染空气的行为在刑事责任上由结果犯转变为行为犯的可能性，让违法所要付出的成本与守法所能获得的效益形成鲜明的落差，促使潜在违法者自觉遵守法律法规的规定。”

（三）加强对政府的监督，完善公众参与

前文所述，政府在空气污染治理的问题上表现出有利可图就群起争之，无利可图就相互推诿。因此，为有效解决此种问题的出现，加强对政府的监督是必不可少的，《大气污染防治法》应该明确指出：公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。此举有利于阳光型政府的建立，同时，可以加强政府的责任感，减少相互推诿的现象发生，调动政府的积极性。在空气污染防治的问题上最大地发挥政府的作用。其次，公众参与也是空气污染防治的有效手段之一。空气污染作为一种影响公共生活的危害性事件，其治理需要公众的参与。马克 ·E. 凯恩在《美国的环境民主》提出 ：“人民和权力机关应该联合起来共同做出那些影响公共生活的共有决定”。[vii]空气污染事关与每个人的生活息息相关，不论是个人还是企业在空气污染防治上都有着不可推卸的责任。笔者认为完善公众参与可以从以下方面着手：

首先，实行环境信息公开制度，保障公众知情权。我国法律虽然对信息公开作了规定，但是在具体实践中公民仍然很难从政府获得有效的信息。因此，笔者认为，我国可以借鉴国外的经验，制定专门的《信息公开法》，以此来保障公民的知情权，从而促进公民的参与。其次，现今互联网发达，可以运用网络实行信息公开，同时建立政府和公民的网络互动平台，有利于公众对政府的监督和加强对空气污染治理地参与。公众的监督不仅可以使环境执法部门及时掌握污染源的情况及排污者的违法情况，更能促使环境执法部门在公众的监督下严格执法，依法执法，有效提高环境执法的效率及质量。

四、结语

空气质量问题事关我们每个人的身心健康，防治空气污染需要公众参与，树立全民保护环境意识。当然，在治理空气污染的问题上，法律是必不可少的手段。毕竟，法律具有国家强制力。但是如上所述，目前我国有关空气污染的法律尚不完善，对违法排污行为处罚力度轻，公众参与度不够。因此，要从根本上防治空气污染，就需要完善相关法律，加强公众参与，加大资金投入，明确中央和地方的责任划分。针对污染源的不同采取不同的防治措施，具体问题具体分析。如此，空气污染会逐渐减轻，人们会生活在一个空气清新的国家。

参考文献：

[1]卡尔.马克思：《资本论.政治经济学批判》，北京：人民出版社，1958年

[2]张凯丽：《城市空气污染防治的法律对策研究》，《法制与社会》2015年第14期

[3]姜晓萍、张亚珠：《城市空气污染防治中的政府责任缺失与履职能力提升》，《社会科学研究》2015年第1期

[4]陶品竹：《国外空气污染治理的美国立法经验：1943-2014》，《城市发展研究》2015年第4期

[5]汪伟全、翁文阳：《空气污染跨域治理的法律对策研究》，《生态经济》2015年第31卷第9期

[6]特别策划：世界环境污染最著名的“八大公害”和“十大事件”，《管理与财富》2007年第14期

[7]羅尔男：《我国大气污染防治立法现状及对策》，《法制与社会》2014年第26期

[8]陈徽：《空气污染治理的法制保障研究》，《法制与社会》2014年第26期

注释：

1.特别策划：世界环境污染最著名的“八大公害”和“十大事件”，《管理与财富》2007年第14期。

2.2013年武汉市环境状况公报。

3.2015年武汉市环境状况公报。

4.2016年武汉市环境质量状况公报。

5.卡尔 . 马克思：《资本论.政治经济学批判》，人民出版社1958年版，第839页。

6.张凯丽，《城市空气污染防治的法律对策研究》，法制与社会，2015第14期。

7.马克 ·E. 凯恩，《美国的环境民主》。

作者简介：肖佩佩（1993年出生），女，江西省吉安市人。民族：汉族；学历：在读硕士研究生；单位：中南财经政法大学法律硕士教育中心，研究方向：经济法。