睿智建真言 担当谋实策——两会煤炭行业代表、委员积极建言献策共谋行业改革发展

随着煤炭供给侧结构性改革的深入推进，煤炭供需市场实现了基本平衡，煤炭价格理性提升，企业经营状况有所好转。但是，必须清醒认识到，全行业发展的不平衡、不充分问题突出，行业经济效益虽有所好转，但扭亏尚未脱困，资金链紧张、债权债务处置困难、人员安置等问题依然突出，整体发展质量和效益亟待进一步提高。两会期间，来自煤炭行业的代表、委员，围绕政府工作报告中提出的煤炭去产能工作目标，以及煤炭行业改革发展的其他焦点话题，结合工作实际，提出了许多富有建设性的建议和策略。本刊结合公开报道资料，特编发部分代表性议案和建言，以期推进去产能工作的落实，促进煤炭行业平稳健康发展。

●全国政协委员，国家安全监管总局副局长、国家煤矿安监局局长黄玉治：

多措并举保障煤炭稳定供应

煤炭是我国的基础能源和重要原材料，煤炭稳定供应事关能源安全、经济发展和社会稳定大局。随着煤炭供给侧结构性改革不断深化，原有的煤炭产运需格局出现了一些新情况。一是产能规模过剩，但有效供应能力不足。二是季节性、区域性供需矛盾突出。三是煤炭供应不稳定，影响到煤矿安全生产。2012年至2016年上半年，全国煤炭供大于求，煤矿生产经营困难，安全投入不足，队伍不稳定，安全基础滑坡。2016年下半年煤价恢复性上涨，导致煤矿复产、增产、快产愿望强烈，违规违法生产屡禁不止，接连发生多起煤矿重特大事故。

建议：完善煤炭产运需协调机制，加快煤炭储配和运输能力建设，提高电厂最低存煤标准；推进优质产能有序释放；调整煤炭进出口政策，鼓励北方地区适当加大出口，东部沿海地区加大进口，缓解国内煤炭开采和远距离调运压力，稳定区域煤炭市场；制定落后产能淘汰退出中长期规划，提高南方地区煤矿退出标准；调整工业企业结构专项奖补资金用途，允许用于弥补煤矿资产损失和关矿支出等费用；适当调整煤价绿色区范围，健全煤炭最低最高库存制度和防范价格异常波动制度。

推动煤炭行业高质量发展

随着煤炭供给侧结构性改革不断深入，煤炭行业正在转向高质量发展，但还面临诸多问题和挑战。煤炭产业结构还不够合理，存在露天煤矿占比低、小煤矿数量多、产业集中度低、生产布局与消费重心逆向分布等情况。另外，煤炭行业还存在科技水平整体不高、绿色开采水平低、煤矿安全生产形势依然严峻、从业人员素质偏低和行业管理弱化等问题。

建议：加强露天煤炭资源开发规划，优化整合中小型露天煤矿，支持大型露天煤矿建设。加快推广智能化无人开采技术，设立国家专项科技资金，在产能核定、税收减免、财政补贴等方面给予优惠政策，加大智能化无人开采技术和成套装备的研发和推广应用力度。同时，要大力发展充填开采和保水开采；开展重大灾害防治技术攻关；实施从业人员素质提升工程，变招工为招生，取消井下劳务派遣工，稳定矿工队伍。

建议修订《矿山安全法》

《矿山安全法》自1992年颁布实施以来发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会发展不断变化，《矿山安全法》已不适应新时代矿山安全生产发展的实际需要。现行实施的《矿山安全法》调整对象主要是国有矿山企业，与当前国有企业、股份企业、私营企业并存的局面不适应，且近几年国家对矿山安全生产采取了一些行之有效的重大举措，需要使之法律化、制度化。还有，《矿山安全法》规定的部分条款偏原则，可操作性不强，与《安全生产法》等存在不衔接、不配套等问题。

建议：加快修订《矿山安全法》。一是将修订《矿山安全法》列入今年全国人大的立法计划。二是适当调整相关章节结构，根据地下矿山和露天矿山不同特点，分别作出特殊规定；加强矿工权利法律保障，对矿工安全采取特殊保障措施等。三是重点修订调整矿山安全生产监督管理体制，进一步严格规范矿山安全生产准入，促进采矿业安全发展。

●全国政协委员，国家能源投资集团有限责任公司总经理凌文：

推动煤炭绿色发展 实现能源强国梦想

能源革命必然导致“煤炭革命”，但“煤炭革命”绝不等于“革煤炭的命”。在当前及今后相当长的一段时间内简单地“去煤化”并不可取，习近平总书记所指出的“大力推进煤炭清洁高效利用”才是我们现实和明智的选择。

首先，从必然性看，我国能源国情决定了煤炭的主体地位不可动摇。我国贫油少气、相对富煤。化石能源储量中煤炭占96%，石油天然气只占4%。油、气的进口依存度分别接近70%与40%。研究表明，到2050年煤炭仍将占我国一次能源的40%，这种格局决定了煤炭必须担当主体能源的大任。其次，从可能性看，技术创新为煤炭成为清洁能源提供了保障。我国煤炭工业整体上已改变了过去落后的形象，生产安全、采煤工艺、装备效率均达到了发达国家水平，国家能源集团等企业甚至达到了世界同行公认的先进水平。我国实施了超低排放技术，使燃煤电厂、工业锅炉的烟尘、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放浓度低于天然气电厂的国标浓度，居民用散烧煤也有望通过分级提质等洁净煤技术彻底解决。国家能源集团率先组织实施的现代煤制油、煤化工项目，解决了燃油品质升级和高端化工原料等问题，大大增强了国家的能源自主保障能力。最后，从现实性看，在世界范围内完全“去煤化”也是不可能实现的。

未来，我国要同时应对能源安全、环境治理、气候变化这三重挑战，必须坚持道路自信，做好煤炭这篇大文章。为此，提出6点建议：

一是要加强顶层设计，为煤炭“正名”。界定清洁能源，应该只论排放，不问出身。站在保障国家能源安全稳定供应的战略高度，在发展新能源、可再生能源的同时，充分发挥煤炭资源丰富性、经济性、可洁净性和保障程度高的特点，全面推进安全高效绿色智能化开采和清洁高效低碳集约化利用，这是构建我国清洁高效安全可持续的现代能源体系的立足点和首要任务。

二是要发挥制度优势，实施创新工程。煤炭清洁高效利用已经被国家列入面向2030年九个重大科技创新工程之一，这是煤炭行业的重大机遇。必须充分发挥中国特色社会主义制度优越性，集中力量办大事，以市场为向导，统筹企业、高校、院所等相关资源，创新体制机制，扩大国际合作，实现煤炭从高碳重污染能源向低碳清洁能源的华丽转身。

三是要依靠科技进步，实现煤炭的全面清洁化。现在全国60%以上的燃煤电厂已经完成了超低排放技术改造，要尽快全面实施。具有自主知识产权的高效煤粉型工业锅炉技术，可以使主要排放指标达到天然气锅炉的排放标准。民用洁净型灶具配合型煤使用，可以实现散煤的清洁高效利用，让老百姓用得干净，用得便宜。

四是要提升煤炭价值，做到燃料原料并举。煤炭不仅仅是燃料，更是重要的工业原料。一方面，按照国家规划并结合军民融合战略有序发展高端煤制油煤化工产业，实现高质量供给。另一方面，开发稀有元素提取技术，煤炭和粉煤灰中能提取的铝、锂、钾、铬、镓等金属，以及同位素碳60、石墨烯等高端材料，有着重要的工业用途。发展这些技术，煤炭就不会再简单地“付之一炬”，而是从单一燃料转变为燃料原料并举。

五是要着力于供给侧改革，科学实施“去产能”。当前供给侧结构性改革已为煤炭行业可持续发展打下了坚实基础。下一步，煤炭行业要从总量性去产能转为结构性去产能，以市场为导向，实施战略重组，提高产业集中度，推动与煤电、煤化工等上下游一体化，培育新的经济增长点。

六是要把握绿色“一带一路”建设契机，引领煤炭行业全球治理。我国政府、企业要更好地定义绿色“一带一路”建设的内涵和逻辑，在走出去开展涉煤能源投资合作中，研究分析并回应好国际社会对于煤炭行业的主要质疑，有重点、有针对性地输出低排放技术，并客观宣传，求得理解，减少阻力。

●全国人大代表，山西潞安集团公司党委书记、董事长李晋平：

将煤炭转化量与产能置换挂钩

煤炭产业实现高质量发展，必然要求去产能由总量性去产能转变为结构性去产能，全面提高供给体系质量。对煤炭企业来讲，煤炭的转化就是转型。如果在保持总产能不增加的前提下，优化存量资源配置，将重大转型项目的煤炭转化量作为煤矿先进产能置换或核增的重要参考指标，既能鼓励煤炭企业通过新上马转型项目实现煤炭的内部转化，又能增加优质先进产能供给、促进煤炭产业的转型升级，从而实现企业的高质量发展。例如，山西潞安高硫煤清洁利用油化电热一体化示范项目，于2017年底打通全流程产出合格产品，每年可内部转化煤炭产量500万吨。潞安集团的先进产能矿井余吾煤矿，吨煤生产成本仅273元。如果将高硫煤清洁利用油化电热一体化示范项目转化的500万吨煤炭，按照一定的比例如300万吨置换为余吾煤矿的核增产能指标，一方面，通过转型项目内部转化，煤炭产能总量净减少200万吨；另一方面，释放了300万吨的优质产能，进一步降低了煤矿的生产成本，提高了企业经济效益，可以说，是一项利国利企的举措。

建议：将重大转型项目的煤炭转化量作为煤矿先进产能置换或核增的重要参考指标。一是国家出台相关政策，鼓励“广义”去产能，变减法为加法，允许大型煤炭企业在内部总产能不增加的前提下，对重大转型项目的煤炭转化量按照一定比例置换为先进产能矿井的核增产能指标，降低企业综合生产成本，提高市场竞争力，实现煤炭企业的高质量发展。二是建议国家在赋予地方政府部门更多煤炭资源权限 “自主动作”的基础上，进一步将去产能与提升优质产能矿井的资源接替进行统筹考虑，在要求煤炭大集团必须完成既定的去产能目标任务的同时，优先考虑优质产能矿井的资源接替和扩区问题，合理引导优质产能释放，提升优质产能占比，促进煤炭企业健康可持续发展。

研究股份制煤矿产能退出办法

“十二五”以来，在国家促进煤炭行业健康发展相关政策措施的引导下，部分煤炭企业加大兼并重组力度，成立股份制煤矿。这些股份制煤矿，为发展经济和安置职工、优化煤炭产业结构、集约开发煤炭资源、保障国家能源安全稳定供应，发挥了重要作用。当前，随着煤炭行业化解过剩产能工作的不断深化，按照市场化机制，部分股份制煤矿进入关闭破产退出程序，但由于其股权结构复杂、涉及面广、利益多元，同时缺乏相关煤矿退出政策支持，一些股份制煤矿对关闭退出条件期望值高，在无法满足其要求的情况下，对煤矿关闭退出不积极、不主动，造成部分国有企业参股或控股民营煤矿关闭退出推进难度大、困难多。妥善处理股份制煤矿产能退出问题，不仅关系到煤炭行业化解过剩产能工作的顺利推进，关系到煤炭产业持续健康发展，也关系到矿区社会和谐稳定。

建议：一是制定股份制煤矿产能退出专项政策。按照市场化、法治化原则，厘清股份制煤矿股东责任义务，债权处理原则，完善债务分割的具体办法，健全完善补偿机制，维护股东合法权益。二是尽快研究股份制煤矿资产处置办法，促进不良资产进行价值变现和价值提升，提高企业运行质量和效益。三是保持煤矿关闭退出相关政策的连续性。借鉴上一轮煤矿兼并重组优惠政策，如继续延续关闭退出一处煤矿补助120万元、采矿权价款按原价款退还、税收减免等。

给高端润滑油减税 促进煤炭清洁利用

我国高端润滑油，几乎全部依赖进口。从国家能源安全和煤炭清洁高效利用战略考虑，亟待培育国内全合成润滑油基础油产业和企业，提升其国际竞争力和市场话语权。煤制油产业是煤炭清洁高效利用的一个重要途径。相比石油炼制工业，煤制油产业属于清洁高效能源，具有技术密集型、资金密集型的特点，每万吨投资成本是炼油产业的5倍至6倍。由于消费税较重，致使我国全合成基础油企业在参与国际化竞争中处于劣势，无法与壳牌等国际一流企业相竞争。而国外政府对关系国家安全的新兴产业给予大力扶持。我国现行的成品油定价体制是根据石油炼制行业制定的，符合石油基炼制成品油的实际情况，没考虑到煤制油产品的实际生产成本和产品特点。目前，煤制油品示范项目润滑油综合税负为36.82%，导致国内煤制油示范项目经济效益低下，在国际竞争中处于劣势地位。

建议：给予全合成润滑油基础油减免税（出口退税）支持。一是国家从能源安全和煤炭清洁高效利用战略出发，充分考虑全合成润滑油基础油打破国际垄断、节能环保性能优越，且尚处于产业培育期、成长期的特殊性，改变全合成润滑油基础油企业税收参照石油企业税收的做法，实行差别化的较低税收政策，并参照发达工业国家对幼稚产业的扶持政策，减免相应的成品油消费税、增值税、所得税等，保障全合成润滑油基础油产业的健康发展。二是国家改革全合成润滑油基础油消费税征收机制，实行清洁油品出口征税“即征即退”政策，扶持全合成润滑油基础油企业做强做大，公平参与到全球化竞争中去。

●全国人大代表、神华宁夏煤业集团有限责任公司董事长邵俊杰：

煤制油在保障国家能源安全方面意义重大应给予煤化工企业差异化税收优惠政策

作为全球单套投资规模最大、装置最大、拥有中国自主知识产权的煤化工示范项目，宁煤集团的煤制油项目自2015年正式投产以来，进展非常顺利，甚至好于预期。2017年12月，这一项目实现满负荷运行，圆满完成“达产”目标。本来原计划用两年时间“达产”，现在仅用一年就完成了目标。与此同时，集团在技术方面仍留有发展余地，可以说煤制油项目前景可期。

基于我国“富煤、少油”的化石能源结构特征，煤制油项目在保障国家能源安全方面有着重大意义。有数据显示，中国石油消费的对外依存度早已超过了60%，对于石油进口的依赖度过高，这让我国能源安全面临着一定的风险。煤制油项目恰恰可对防范此类风险起到较大的帮助。从能源生产者的角度来看，就是从产煤变成了制油，而对能源使用者不会造成任何影响。

目前我国化工材料、原料技术与国际先进水平仍存在一定的差距，这就需要我们瞄准国际尖端、填补国内空白，通过新技术研发，向中高端延伸煤化工产业链，努力在煤化工技术、装备、产品方面形成全球竞争力。煤化工作为新兴产业，还处在技术创新积累阶段，诸多技术壁垒待破，尤其像煤制油等重大工程示范项目，投资大、资金密集，财务费用和折旧费用较大。

建议：从降低企业增值税税率的角度考虑，国家应给予煤化工企业差异化的税收优惠政策，这样也有利于降低企业负担，做好创新和转型升级工作。

●全国人大代表，兖矿集团董事长李希勇：

安全生产必须牢牢守住

今年的政府工作报告强调，要在发展基础上多办利民实事、多解民生难事，兜牢民生底线，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。对煤炭企业来说，安全生产是职工最大的福祉，也是我们必须牢牢守住的红线。兖矿多年来不断探索完善安全管控预防模式，推进煤矿双重预防机制建设，已经实现安全生产11周年。与此同时，千方百计让职工的“钱袋子”鼓起来，让每一名困难职工都能感受到温暖。下一步，我们将继续致力于让职工共享企业发展成果，不断提升员工的幸福感和获得感。

●全国人大代表，山东能源枣矿集团党委书记、董事长满慎刚：

优化资源配置 鼓励煤企跨区整合优质资源

我国相对分散的市场结构加剧煤炭企业资源获取的紧张程度，不仅为现代化矿井建设和大规模机械化开采留下了隐患，而且影响了煤炭市场的供需关系，制约了煤炭产业的可持续发展，造成了有限资源的浪费。目前，还有部分优质整装资源聚集在一些不具备煤矿开发建设条件的企业手中，这不利于国家倡导的安全、绿色、高效的发展理念的落实。

去年底，国家12部委联合下发《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》，要求充分发挥市场经济在资源配置中的决定性作用，通过市场机制、经济手段、法治办法、政府支持，进一步优化存量资源配置，促进煤炭企业加快兼并重组和上下游深度融合发展，增强企业经济活力。

建议：为加快政策落实落地，国家应从战略层面重视和加强煤炭资源的开发利用，强化宏观调控和顶层设计，消除地方保护的政策壁垒，鼓励和支持有经济、技术和管理优势的大型国有煤炭企业跨区域整合优质煤炭资源，以提升资源的开发利用水平，稳定市场供给。对目前民营企业、非煤企业拥有的优质煤炭资源，支持大型国有煤炭企业以市场化的手段，通过混改方式进行整合，建立国有企业与非国有企业合作共赢新体系，在重组整合双方形成合作意向的情况下，变整合重组“审批制”为“备案制”，以此加快跨区域整合重组进程。对尚未明确矿权的煤炭资源，优先配置给拥有专业优势，尤其是亟需资源接续的大型国有煤炭企业，以支持国有煤炭企业战略转移、职工分流安置、人力资源有效利用，促进企业可持续发展，保障国家基础能源的安全、绿色、高效供给。

《煤炭法》有待修订和完善

《中华人民共和国煤炭法》于1996年12月实施，之后历经三次修改（当前版本为2016年11月7日修正版），对完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展发挥了重要和积极的作用。但随着我国政府机构改革和市场经济的深入发展，煤炭法颁布实施的社会背景已经发生了深刻变化，有待修订和完善。

建议：适当修改煤炭法。

一，为推进煤炭产业绿色发展、安全发展、可持续发展，将党的十九大报告提出的“推进绿色发展”纳入立法理念，在煤炭法总则中明确以下几项原则：依法开采原则、生态优先原则、安全环保原则、发挥市场机制原则。

二，煤炭法第12条规定，“国务院有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理”，在具体操作中存在协调机制不畅通的现象。建议从立法上厘清国土、环保、安监等相关部门在煤炭行业管理方面的具体职责和事权，明确煤炭法执法主体和煤炭行业主管部门，对分散、多头执法的煤炭管理职能作适当集中和调整。

三，完善煤炭行业准入和煤矿关闭的相关规定，在煤炭矿权取得、建设项目立项等环节，实施严格的安全、环保及开采技术准入，通过提高准入门槛，达到优化煤炭资源配置的目的。

●全国人大代表、郑煤集团董事长李崇：

煤炭去产能不能简单看盈利 要计算资产损失

积极性不高，是今年去产能工作的最大难点。由于当前煤炭价格恢复性上涨至合理水平，部分煤炭企业有所盈利，就产生了“赚钱，为啥还去产能”的疑问。去产能导致煤炭行业复苏不假，但“赚钱”是一种表象。不能简单看盈利多少，要看是否已经把资产损失考虑进来，把资产损失提足提够后是否盈利。如果将资产损失计算进去，煤炭行业的利润就微乎其微，甚至还是亏损的。由于资产损失问题没有解决，去产能遗留问题很多。尤其是股份制煤矿，将来可能会衍生出大量民事诉讼等问题。只有煤炭行业有一定的利润空间，实现中长期稳定发展，才可能在发展中解决去产能造成的资产损失等问题，防止后遗症产生。

煤炭去产能成果来之不易，坚决不能让煤炭市场再次出现大起大落。去年局部时段出现的煤炭供应短缺问题，不是去产能过多、过快导致，而是天气、运力等多种因素使然。不能因为一时一地缺煤为了保供，就给违法违规项目补手续，让这些不合法产能变成合法产能。这是典型的劣币驱逐良币，头痛医头脚痛医脚。未来要坚定不移去产能。由于攀比，如果不继续去产能，对已经去掉产能的矿井，有坏的示范效应。2018年，郑煤集团计划关闭十几个落后小煤矿，退出产能300多万吨，将在政府指导下，有序进行。

将煤炭产品增值税适用税率调至11%

1994年税制改革时，煤炭企业实行的增值税税率为13%；2009年，国家将煤炭产品增值税税率由13%调至当前的17%。由于煤矿是资源型企业，设备材料在成本构成中所占比例较小，主要成本如土地塌陷补偿费、迁出补偿费、环境治理费用等都不能抵扣，造成进项税可抵扣的成本项目占总成本比重较低，煤炭企业增值税税负高达12%左右，远高于非金属矿物制品业 （企业增值税行业预警税负率——行业平均税负5.5%），更远远高于其他工业行业（如建材产品4.98%，化工产品3.35%，金属制品业2.2%，机械交通运输设备3.7%，工艺品及其他制造业3.5%，电力、热力的生产和供应业4.95%）。

与多数煤炭企业一样，郑煤集团在缴纳增值税时进项税抵扣项目中只有材料、电费、设备以及营改增后相关工程投入等，近几年受煤炭行业形势影响，新的矿井建设项目较少，固定资产的进项税抵扣范围扩大的优惠政策效果不明显，而占成本中比重较大的一些项目（如职工薪酬、迁赔费、财务费用、土地塌陷补偿费、青苗补偿费、环境治理等）无法抵扣。2015年、2016年、2017年，郑煤集团增值税负都在12%以上。以2017年为例，郑煤集团吨煤成本中能够抵扣进项税的部分占27.4%，其他成本构成项目（如职工薪酬、迁赔费、财务费用等）占72.6%，按照目前税法规定无法取得可抵扣进项税。如采用11%税率，则增值税税负为7.16%，相对比较公平合理。

现行煤炭行业执行的增值税税率相对于其他加工制造业明显偏高，税负负担较重，煤炭企业推进供给侧结构性改革和实施去产能工作面临较大压力，不利于行业持续平稳健康发展。

建议：将煤炭产品增值税适用税率调至11%，把煤炭产品增值税税率恢复到合理的水平以促进煤炭高质量发展。

●全国人大代表，河南神火集团董事长、党委书记李炜：

煤炭去产能切莫“一刀切”

中国幅员辽阔，各区域工业经济发展水平不同，各地产业对煤炭煤种的需求也不同。比如目前过剩的主要是动力煤，而炼焦煤、高炉喷吹煤等都比较紧俏。再如，江浙沪等华东区域无产能，但需求旺盛。

处置“僵尸企业”的难点在于，“僵尸企业”存在很大的资产存量，涉及债权债务，还涉及职工安置。

建议：在去产能上“有保有压”，统筹规划、有序推进，不能搞“一刀切”。在资源紧缺需求旺盛的地方应适当放宽，释放优质产能，不同区域区别对待。同时，建议通过市场化手段推动产能指标的交易和碳排放指标的交易，促使行业和市场健康有序发展。

利用供给侧结构性改革化解过剩产能的政策，一企一策，稳步推进，从根本上解决“僵尸企业”的历史遗留问题及失业人员的安置问题。一是由政府和企业共同出资成立“专项资金”，专门用于“僵尸企业”的处置，在资金上做好保障。二是最大限度挖潜剩余资产价值，指导企业进行“腾笼换鸟”，推进产业置换和转型转产，充分利用已经盘活释放的土地、厂房、设备等资源，进行新的招商引资，战略重组或合资合作，最大限度减少资产损失，提升社会价值和经济效益。

●全国人大代表，鄂尔多斯市乌兰煤炭集团党委书记、董事局主席李玉良：

用先进产能置换补偿落后产能

从目前全国煤炭产能布局来看，晋、陕、蒙、宁等地区，部分生产和新建煤矿占有资源储量相对丰富，煤种多为“低硫、低磷、低灰，高发热量”的清洁煤，开采技术和装备多处于国内领先水平，矿井规模大,单位产能劳动用工少，安全保障能力强，生产成本低，具有明显的竞争优势。但受核定产能限制，这部分煤矿的先进产能得不到有效释放，发挥不出应有的效益。与之相反，东北三省、云贵川、沿海地区老矿井资源临近枯竭，地质结构复杂，开采难度大、安全保障性差。生产中对环境造成污染，尤其是劣质煤在使用中再次对大气环境造成严重污染。尽管如此，这部分高能耗、高成本、重污染的落后产能却占据着大量产能指标。由于历史原因，这些煤矿因人员分流安置难、债务负担重等不能有效淘汰退出。客观上出现先进产能与落后产能之间的矛盾，制约煤炭企业整体健康发展。

建议：国家出台鼓励、支持政策，通过搭建跨省区、跨地区产能置换指标交易平台，让先进产能煤矿与落后产能老旧煤矿实现优势互补，解决产能布局不合理、不均衡的问题。一是置换主体方接纳被置换方部分管理技术人员和岗位工人，帮助老矿井解决人员分流安置难的问题。二是置换主体方担负被置换方产能相应的税费，比例由双方所在地政府商定。三是置换方每年力所能及拿出一定比例的盈利支持被置换方，帮助老旧煤矿偿还债务、解决待安置职工的生活费和社保资金的缴纳等多形式的对口帮扶。

●全国人大代表，陕西延长石油(集团)公司党委书记、董事长杨悦：

支持陕西加快释放优质煤炭产能 促进煤炭绿色清洁高效利用

采用创新技术发展现代煤化工产业，实现煤炭绿色清洁高效利用，对于保障国家能源安全、促进石化原料多元化和石化产业健康发展具有重要作用。2016年2月5日，国务院发布了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出从2016年起，三年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。确实需新建煤矿的，一律实行减量置换。《意见》对煤炭去产能产生了积极的推进作用，但对煤炭绿色清洁高效利用项目配套原料煤矿的审批形成限制，导致这些煤炭转化项目无法正常启动。

建议：一是解决优质煤矿、煤炭转化项目配套煤矿的核准问题。2018年2月9日，国家发改委、国家能源局、国家安监局、国家煤监局四部门联合制定的 《关于进一步完善煤炭产能置换政策加快优质产能释放促进落后产能有序退出的通知》提出：进一步完善产能置换政策、加快优质产能释放，通过优质产能有序增加，推动落后产能尽早退出，促进煤炭产业结构调整和新旧发展动能转换。

陕西省拥有大量优质煤炭产能，已形成良好的现代煤化工产业基础，拥有多项现代煤化工创新技术，多项现代煤化工示范项目已纳入国家相关规划，而且按照“三个转化”要求，均有配套转化项目。因此，建议国家相关部委对陕西省优质先进技术煤矿，以及煤炭清洁高效转化示范项目的配套煤矿核准予以支持，支撑和带动陕西经济发展。

二是支持陕西省发展煤炭绿色清洁高效利用项目。随着煤炭清洁高效转化重大技术突破，对于构建清洁低碳安全高效的能源体系具有重要意义。因此，建议国家相关部委，对陕西省已纳入国家相关规划的煤炭清洁高效绿色综合转化利用，以及具有重大创新技术示范效益的示范项目，在行政审批、环境容量、水资源等要素配置方面给予支持，为陕北能源化工基地高端化发展，为我国能源安全体系建设提供保障。

●全国政协委员、中国矿业大学（北京）副校长姜耀东：

要解决好去产能煤矿债务处置问题

一些煤矿关闭退出后，企业普遍反映由此带来的财务负担沉重。如淮南矿业集团关闭退出煤矿4处，形成债务总额88.8亿元；淮北矿业集团关闭退出煤矿9处，形成债务总额76亿元，需要统借统还的债务51.2亿元。尽管《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》等文件相继印发，但对于去产能煤矿的债务问题尚无具体实施意见。

建议：一是尽快研究制定去产能煤矿资产与债务处置具体、可操作的实施办法。

二是尽快修订和完善《破产法》。按照市场化、法治化原则，依法依规处置好去产能煤矿涉及的资产债务问题。三是加大政策支持与协调力度，鼓励金融机构推动市场化债转股工作，支持金融机构、基金等机构与煤炭企业联合设立基金，多渠道筹集资金，切实降低企业的杠杆率。

关闭煤矿不能简单一封了之

关闭煤矿有很多资源可以利用。一方面，煤矿有许多地下空间资源，这些都能加以利用，比如像北京门头沟的木城涧煤矿，关闭之后就建起了滑雪场；再比如关闭煤矿还可以通过开发，做一些储存的仓库；另外，有些疫苗需要一些特定环境中才能培育，关闭煤矿在这方面也可以有所作为。另外一方面，煤炭是个大工业，还可以把这些废弃矿山再开发出来，做旅游景点或者开发成为工业时代的博物馆。现在一些地区在关闭煤矿时，就是简单一关了之，把井口封了。其实这样都是浪费。那些井下设备、地下空间都具有经济价值。

建议：不要为了简单把关闭的煤矿全封了，而是要想着如何充分利用这些资源。这是政府需要做的事情，不能偷懒。

●全国人大代表、河南能源化工集团永煤公司车集煤矿主副井电工班班长游弋：

须完善去产能矿井资产债务处置政策

2018年1月3日，财政部、国资委联合印发《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能国有资产处置损失有关财务处理问题的通知》，对去产能企业资产损失如何进行财务处理提出明确规定：一是列支当期损益，二是核减所有者权益，并明确指出“资产损失对当期经营业绩产生重大影响的，可在业绩考核中适当予以考虑”。

以河南能源化工集团为例，2016年至2018年去产能关闭退出矿井106对，涉及资产159.43亿元，如果按文件规定处理，将对企业生产经营产生重大不良影响。

虽然去产能关闭退出矿井资产总量账面价值较大，但由于煤矿企业的特殊性，大部分资产无法变现（如井下巷道等），其他资产变现后价值远远低于账面价值；国家专项奖补资金、省级奖励资金以及关闭矿井采矿权价款返还等已不足以弥补巨额的资产损失。按现行财务制度规定，资产损失应计入当期经营损益，将造成母公司巨额投资损失，净资产大幅下降，进一步快速推高煤炭企业当前已较高的资产负债率。在没有资本注入和其他政策支持前提下，将导致去产能矿井的主体——集团公司财务状况恶化，不利于国企改革推进和落后产能稳步退出。

建议：完善去产能矿井资产债务处置政策。一是分期逐步消化资产处置损失。由省里出台政策，明确企业通过当期损益或核减所有者权益列支的资产处置损失，根据去产能企业的实际承受能力，逐步分期予以消化。

二是对资产处置损失金额较大，使企业净资产迅速减少、资产负债率大幅上升、影响正常生产经营的去产能企业，由省财政补充国有资本金、利用现有省级投资平台投资入股，或者在省级层面设立煤炭转型发展基金予以补充投资，进一步充实国有资本。

●全国人大代表、神华内蒙古煤焦化公司西来峰焦化厂炼焦测温工吴英：

加大对煤焦化行业转型发展支持力度

乌海市作为内蒙古西部区的一座资源型工业城市，炼焦用煤占内蒙古已探明焦煤储量的60%，具有发展煤焦化工的先天优势，是国家重要的煤焦化生产、加工基地和交易中心。近年来，由于煤焦化行业处于产业链上游，附加值不高，加上生态环保压力，行业发展不太景气。面对困境，企业主动转型，进行产业改造、延伸，实施焦炭气化战略，推动精深加工。但焦化行业在转型过程中也遇到了一些问题，一方面，融资问题相对突出。2016年以来，焦化全行业增速，产量、价格、效益全面回升，企业发展信心大幅增强，实施技术改造、推动转型发展的意愿很强烈。但由于多年亏损，企业资产负债率普遍较高，金融机构对煤焦钢行业自2015年以来一直采取抽贷和严控新贷政策，融资渠道受阻。另一方面，虽然经过近年来技术进步和创新，煤焦化行业技术装备水平有了较大提高，但资源利用水平仍亟待提高，例如针状焦等煤焦化产品仍需从国外进口，煤焦油、粗（轻）苯深加工技术还有待突破。

我国属于煤炭大国，加快煤焦化产业结构调整和转型升级，实现绿色可持续发展势在必行。

建议：从推动传统产业升级换代的角度，国家出台相关扶持政策，通过建立产业转型发展引导基金、采取差别化信贷政策等方式，鼓励煤焦化企业建设符合产业政策、节能环保好、市场潜力大、经济效益高、抗风险能力强的项目，提升行业发展层次和水平。此外，国家应围绕制约煤焦化产业发展的重大关键性技术，加大科研力度，为产业链延伸、产业升级提供有力技术支撑，夯实新旧动能转换的基础优势。

●全国人大代表、山西焦煤集团西山煤电公司杜儿坪矿掘进一队副队长董林：

建立去产能矿井储备项目制度

建议：政府尽快研究、出台去产能矿井项目储备制度，对于剩余资源储量还比较充足，但是受地质条件、煤质等因素影响，暂时不能开发的矿井，允许矿井“退而不关”：井口关闭，主要生产设备拆除，人员全部转岗分流，煤矿手续继续延续办理不用补发（主要是保留采矿证、扣押安全生产许可证），政府将其作为固定的储备煤矿进行特别监督。一旦市场需要更多煤炭，由国家发改委审批恢复煤矿生产或建设工作，保障国家能源安全供给。

国家及相关部委、地方政府从项目认定范围和条件、项目的申请、审查、认定程序、储备项目管理和启动等方面制定明确方案，促进满足条件的去产能矿井尽快纳入储备项目进行管理。对企业而言，希望作为储备项目的矿井，一是允许矿井产能纳入企业减量置换指标；二是允许这些煤矿的银行贷款实行停息挂账，直至允许恢复生产作业。

国有煤炭企业集团以合并利润缴纳企业所得税

国有煤炭企业集团，经过几十年的发展历程，因新老矿井盈利不平衡，形成企业所得税负担重的问题，比较突出。老矿井随着生产战线不断延长，资源逐渐萎缩枯竭，人员冗余，生产效率低，成本逐步升高，大多经营亏损。而老矿井为了最大程度保护和开采煤炭资源，保持职工就业稳定，即便亏损也需要继续生产经营，以实现社会效益最大化。煤炭去产能矿井大多也是老矿井，例如山西焦煤集团所属白家庄矿去产能后，为保证矿区稳定，仍需维持运转、背负大额费用，关井而不能破产，年亏损近1亿元。新矿井则效率高，利润大，新老矿井盈利不平衡。从体制上看，在企业扩张过程中，新矿井大多在新区域开发新资源，一般单独设立为子公司，或者在改制过程中，将新矿井作为优质资产剥离进入了上市公司。新矿井因为利润高需要缴纳大额企业所得税，而老矿井大额亏损无法得到弥补，煤炭企业集团整体所得税负担重、净收益水平低。以山西焦煤集团为例，2015年、2016年分别实现利润1.44亿元、2.68亿元，而企业所得税分别高达6.09亿元、6.27亿元，净利润分别为-4.65亿元、-3.59亿元，因为新老矿井盈利不平衡，上缴企业所得税较多，导致企业有利润、无收益，自我积累和发展能力很弱。

建议：对国有煤炭企业集团，特别是承担职工安置、退出产能任务重的国有煤炭企业集团，出台汇总缴纳企业所得税或者以合并利润缴纳企业所得税政策，同时针对企业亏损情况，适当返还部分所得税，以减轻企业所得税负担，提高国有资本收益水平。

研究建立煤矿井下工人提前退休制度

煤矿工人长年工作在数百米的地层深处，生产环境艰苦，面对水、火、瓦斯、煤尘、地压等自然灾害和粉尘、高温、高湿等职业危害威胁，精神压力大、体力消耗大，身体机能下降的速度快于其他行业。针对煤矿生产作业的实际情况，俄罗斯、德国、巴西、阿根廷、保加利亚等世界主要产煤国家井下矿工实际退休年龄提前10年至15年，即使是经济发展水平不高的印度，也将退休年龄提前至50周岁。考虑到我国煤矿90%以上为井工开采，一些老矿区老煤矿井深巷远，矿工每天实际工作时间大多在10小时至12小时，长期繁重的体力劳动使这些工人在45岁左右不能再胜任井下工作，迫使煤矿企业将其安排到地面。由于这些职工长期从事煤矿井下工作，技能单一，难以适应地面技术性工作。

建议：借鉴发达国家井下矿工提前退休的政策措施，研究建立符合我国国情、煤炭行业发展特点和煤矿井下工人职业生命周期规律的提前退休制度。

●全国人大代表、神华包头煤化工公司总经理贾润安：

建议减免煤制油、煤制烯烃消费税

现代煤化工行业盈利能力显著下滑，持续发展受到影响；煤化工产品存在高端化短板，整体盈利水平不高；标准缺失，标准体系亟待建立。建议国家从产业政策方面给予煤化工产业适当的支持。

建议：一是建议对煤化工产业制定单独的差别化的税收政策，支持煤化工产业发展。考虑煤制油产业的特殊性，改变煤制油企业税收参照石油企业税收的做法，实行差别化的较低税收政策，参照发达工业国家对幼稚产业的扶持政策，减免相应的成品油消费税、增值税、所得税等。在西部大开发产业优惠政策中，继续“型煤及水煤浆技术开发与应用”列入2020年后西部大开发鼓励类产业税收优惠政策目录，使煤基制烯烃企业能够继续享受西部大开发鼓励类产业税收优惠政策，提升煤化工行业持续发展能力。

二是在煤化工产业绿色创新发展、高端化发展上加大支持力度。在国家层面上，搭建产业融合平台，改变石油化工和煤化工对立竞争的局面，促进现代煤化工与石油化工、电力、冶金建材、化纤等产业融合发展，构建循环经济产业链和产业集群，提升资源能源利用效率。出台有利于“产学研”融合发展的产业政策，搭建科研院所与煤化工企业研发合作平台，从国外引进高端化工技术人才，给予企业创新绿色生产方面的产业优惠政策，加大对高端技术和绿色生产方面的研发，通过对煤化工工艺的系统优化、技术进步、智能化升级进一步降低水耗、能耗和污染物排放，提高煤炭转化率，逐步建成技术路线完整、产品种类齐全的现代煤化工产业体系。

三是给予煤化工升级示范项目一定的政策支持，推动运行成熟的企业运用现有生产装置运行经验，实施升级示范工程，促进产业规模化、高端化、精细化发展，带动整体煤化工行业发展，进一步提高保障国家能源安全的能力。