国库集中收付制度的利弊及改革措施探讨

常静

摘 要 在社会主义市场经济条件下，为加强财政收支管理，规范政府资金的收付，国家推行了一系列现代公共财政管理体制改革，而国库集中收付制度改革必然成为国家财政管理制度改革的重要内容之一。在借鉴和学习其他国家先进的国库管理经验的基础上，我们国家从21世纪初开始推行国库集中收付制度，并取得了全面、长足的发展，但同时也还存在很多不可避免的问题。我们应该正视这些利弊，分析和查找问题的根源并且认真思考如何进一步完善国库集中收付制度。

关键词 国库集中收付 利弊 改革

国库集中收付制度是指财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金都纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式将资金支付到商品和劳务供应方或用款单位。国库集中收付制度与传统的国库管理相比最大的不同在于改变了以往财政资金层层拨付的情况。实行国库集中收付制度，预算单位使用资金，但是见不到实有资金，未使用的财政资金仍然保留在国库单一账户里，由财政部门代表政府进行管理运作。这种制度是规范政府资金收付最彻底、最完善、最有效的模式，是社会主义市场经济条件下，现代公共财政管理体制的重要内容。

一、国库集中收付管理制度改革的背景和意义

（一）传统国库收付管理制度的弊端

首先，预算单位开设实有资金账户重复而且分散，导致财政资金在预算单位分散滞留，难以有效集中财力；第二，财政收入缴库不及时，导致财政收入不可避免地在一定程度上流失；第三，财政支出层层拨款环节太烦琐，降低了财政资金的使用效率；第四，财政资金长期滞留在预算单位，导致截留、挤占、挪用等违纪违规情况时常发生，甚至出现贪污腐败现象；第五，财政支出和收入的信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供及时准确的依据。

（二）实行国库集中收付管理制度的意义

针对传统国库收付管理制度存在的种种弊端，推行国库集中收付管理制度势在必行。实施国库集中收付，所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理，财政收入由缴交单位或征收单位直接缴入国库单一账户，大大提高了财政收入入库的时效。从支出方面看，以前财政支出都是由财政部门将实有资金直接下拨至预算单位自行使用，[1]现在改为只是下发经费指标，相关预算单位需要使用资金的时候提交用款计划，财政部门批准后，由代理银行垫付资金直接支付到收款单位，随后代理银行通过人民银行与国库单一账户清算，将垫付的资金从国库单一账户划还代理银行，完成整个支付流程，而未使用的财政资金集中存放在国库单一账户。推行国库集中收付制度的优势：首先，在一定程度上有效解决了财政收入流失问题，也解决了财政资金在预算单位滞留时间长的问题，大大提高了财政资金的使用效率；其次，有利于财政部门加强对财政资金的统一调度和管理，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；第三，预算单位未使用的资金都存放在国库单一账户，财政部门可以依法对结余资金保值、增值，从而增加财政收入，有效降低财政筹资成本；第四，财政资金集中存放在国库单一账户可以有效降低财政资金被截留、挤占、挪用甚至贪污腐败等问题的发生。

二、国库集中收付制度存在的问题

经过多年的不断改革与实践，我国的国库集中收付管理制度在不断完善的过程中发挥了积极的作用，充分体现出制度的优越性，但是在实践中我们发现国库集中收付制度也存在一些问题，这些问题主要体现在支付方面，具体来说有以下几点：

（一）部门预算的编制与国库集中收付要求不完全匹配

在国库集中收付制度下，预算单位的年初预算以指标的方式录入财政一体化系统，使用时提取指标申请额度即可。但现实工作中往往出现预算与实际需求不匹配的情况，如有的项目预算不足而有的项目又预算过多，或者突发项目年初没有预算但又必须实施等情况。在传统的国库支付方式下，资金实拨到预算单位的账户上，预算单位可以暂时拉扯垫付使用，随后完善手续调整账务，但是在国库集中收付制度下，指标录入时已经根据项目对应录入政府支出功能分类和经济分类等相关要素，预算单位提取指标申请额度不可能在项目间垫付调剂使用，也就是说“买米的钱不可以拿来打酱油”。而预算单位要改变项目资金用途或追加预算则需要根据程序，履行较为烦琐的层层审批手续，这势必对预算单位及时开展工作造成一定限制。

（二）国库集中支付效率较低

出于对资金安全性的考虑，国库集中支付的过程设计得过于复杂，以前只用一步就可以直接完成，现在至少需要经过预算单位、财政主管科室和财政国库支付中心的经办岗、审核岗乃至负责人岗位的层层审核，审核通过后国库部门方可下达额度到代理银行，银行接收额度再通知预算单位可以支付，整个过程中浪费掉了许多不必要的人力、时间。加之每个地区的信息化水平高低不一，有的代理银行集中支付系统软件还不够成熟，代理银行相关操作人员轮岗较为频繁等因素也会降低国库集中支付的效率。

（三）国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重较低

国库集中支付的方式分为直接支付和授权支付两种。就基层财政来说直接支付的范围主要用于工资支出和政府采购支出。直接支付方式是财政部门不通过预算单位就可将资金直接支付到收款单位和个人，直接支付的程度越高，财政部门的监管力度就越大，同时财政资金被截留、挤占和挪用的可能就越小。从基层财政实际工作来看，除了每月的统发工资和政府采购是实现了直接支付的以外，大部分都因为预算细化、预算编制与实际支出不匹配等问题，而不得不采用授权支付的方式，导致直接支付的占比偏低。

三、完善国库集中支付制度的建议

首先，财政部门和预算单位都要高度重视预算编制工作，不断提高预算编制水平。财政支付的前提是要有预算，预算编制质量的高低直接影响预算执行的效果，财政部门和预算单位要参考以前年度支出情况，充分合理地分析、研究和预测未来预算年度支出，力争预算编制科学化、精细化，从而提高工作的时效性。预算编制做到科学化和精细化还可以提高财政直接支付的比例，进一步保障财政资金的安全性。其次，要在保障資金安全的前提下尽量简化用款审批程序。目前正在推行的国库电子支付已经实现取消纸质的凭证，通过财政一体化系统在网上就能完成所有支付流程，免去了预算单位财务人员频繁跑财政、跑银行的过程，极大地提高了支付效率和资金使用效益。最后，要不断提高财政部门、预算单位、代理银行和人民银行国库集中收付从业人员的基本业务素质，增加培训和考核，进而让他们在遇到难题时迎刃而解。

四、结语

虽然国库集中收付管理制度目前还存在一定的问题，但毋庸置疑这种制度仍然是迄今为止规范政府资金收付最彻底、最完善、最有效的模式，不断改进和完善国库集中收付管理制度仍然是社会主义市场经济条件下，现代公共财政管理体制的重要内容之一。作为财政工作人员的我们应该积极主动地参与进来，一起推进财政制度的改革，使我国的财政管理水平更上一层楼。

（作者单位为安宁市财政局）

参考文献

[1] 沈利.财政国库集中支付制度改革有关问题研究[J].财会学习，2017（6）：114.

[2] 王颖.国库集中支付制度改革对单位预算会计的影响研究[J].全国流通经济，2017（10）：102-103.

[3] 陈庸金.财政国库集中支付制度改革管理的研究[J].中国商论，2017（33）：118-119.