老龄化背景下国外农村社会养老模式发展经验及启示

何昊

摘 要：在人口老龄化进程加速的背景下，中国面临着严峻的养老问题。我国农村社会养老保障制度的建立起步较晚，仍然存在诸多不足。我国可以借鉴德国、日本、巴西等国家的农村社会养老保障的制度模式以及历史经验，从中发现中国农村社会养老保障制度中存在的问题，为我国农村社会养老保障模式的完善提供启示。

关键词：人口老龄化；农村社会养老保障；启示

我国老龄化进程迅猛，截止至2016年全国60岁及以上老龄人口已经达到2.3亿人。我国农村人口位居世界第一，现阶段由于农村传统家庭养老、土地养老功能逐渐失效，养老问题相比于城市养老问题更加严峻。我国的社会保障体系要向多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的方向完善，可以借鉴国外经验，去芜存菁更好地探索出适合我国经济发展的农村社会养老保障体系。

一、国外农村社会养老保障制度

（一）德国

德国是最早实行社会保障制度的国家，拥有一套相对完善的社会保障体系。作为仅亚于日本的“超级老龄化”国家，德国在养老保障方面领先于世界其他国家，参照学者观点，可以将德国农村养老保障制度建立与完善的过程划分成三个阶段。

1.“均等化养老阶段”，二战后直到1951年《农民养老保障法》的颁布，德国的农民养老都还是完全依靠传统的个人储蓄、家庭保障与土地保障。1957年西德政府又出台了强调养老金均等化的《农民老年救济法》，强制规定农民参与养老保险。

2.“提前退休阶段”，为了将先进的技术与年轻的劳动力代入农业生产，实现农业现代化，20世纪七十年代西德政府出台新规，将农民的退休年龄从原来的60岁提前至55岁，并对提前与退休年龄放弃土地经营权的农民给予相应的养老金奖励。

3.“推迟退休与完善阶段”，20世纪九十年代开始，随着城市化的完成和人口老龄化的加剧，德国政府以奖励推迟退休的政策来保证农业生产劳动力的充足。为完善农村养老保障制度，政府还规定了能以生活援助等替代养老金的特殊给付形式，并于1995年通过立法形式将“老年保障”正式纳入社会保险领域。

德国的农村社会养老保障制度有鲜明的特点，其一，农村社会养老保险机构具有独立性，高度自治。其二，保障制度的改进与社会的发展相适应，注重经济功能。其三，农村社会养老保障体系较为全面，且具有良好的兼容性。

（二）日本

日本是老龄化程度最高的国家，与中国是一衣带水的邻邦，两者在社会保障方面都呈出家庭赡养、社会供养、自身供养三位一体的典型的东方养老保障形式。

1.“萌芽阶段”，指的主要二战以前，1938年日本政府发布的针对农村居民的医疗保险的《国民健康保险法》，为后期的农村养老保险制度的建立奠定了基础，但此时的家庭养老保障仍是主流。

2.“建立阶段”，五十年代中期，战后社会的稳定也为农村养老保障制度的建立提供了条件。为了将广大农民纳入社会保障体系，日本在1959年颁布了《国民养老年金法》，并在1961年基本实现了“国民皆年金”的目标。

3.“完善阶段”，1970年日本政府正式立法制定了《農业劳动者年金基金法》，利用法律手段保证了农民自愿参与的权益以及财政补贴的政府责任。为了更好地解决老年人心理孤寂的问题，1989年政府颁布了旨在实现居家养老、提高老年人福利的“十年战略计划”。

4.“改革阶段”，日本政府为缓解资金压力，提高养老保障水平，在1997年颁布了《护理保险法》，使护理加入原有的医疗、年金形成国民养老三大保障。20世纪末，日本农村养老保障制度已经完全覆盖了农村地区，较全面地涵盖了农村居民养老生活的物质与精神需求。

近80年的探索与完善，日本的农村养老保障制度在保障制度中家庭与社会相结合发挥出了独有的优势。其保障制度特点包括渐进性、多层次性、公平普遍性、政府主导性的特点。

（三）巴西

巴西和中国同属“金砖五国”，在人均GDP水平、经济结构、人口数量上都有相似特征，如今也已步入老龄化社会。巴西在20世纪七十年代就开始有相应的农村养老保障制度出台，其中养老金计划最具代表性。

1.“养老金计划的建立与实施阶段”，1971年巴西军政府出台的《救助农业劳动者计划》第一次对农民的社会保障进行了规定，这个针对于最低生活保障的政策体现出了巴西养老保障的救助型特点。1974年政府颁布的相关法令更是将没有缴纳社会保险金的农村70岁以上老年人，纳入养老金的给付对象范围中。

2.“养老金计划的调整与完善阶段”，巴西政府1988年颁布了新宪法，针对“养老金计划”不仅明确规定了政府的主导责任、国家的经济责任，还放宽了养老金领取标准、提高了基本保障水平。例如，将按原有当地最低工资的一定比例领取养老金的规定，更改为统一按照最低工资标准向老年农民给付养老金。

巴西的“养老金计划”强调了农村居民的非缴费性以及政府的主导性，该救助型的农村社会养老保障制度的实行，对应对老龄化带来的养老问题、缩小城乡贫富差距、保障农村老年人生活发挥了巨大的作用，但这样的制度也难免存在道德风险。

二、中国农村社会养老保障体系存在的问题

我国现行的农村社会养老保险制度从20世纪80年代初探起经历了旧农保新农保两个阶段。现阶段的农村社会保障体系存在的问题如下。

（一）养老保障模式单一

当前我国农村的正式养老保障制度实际上只有新农保。为城乡统筹发展，2014年国务院印发了《关于建立统一的城乡居民养老保险制度》，这样的举措在调节社会收入分配、促进养老保险公平化上发挥了一定的作用，但由于农村地区商业保险不普及，而正式养老保障制度有十分单一，农村居民养老还是很难得到保障。

（二）相关法律法规缺位

我国关于社会保障方面只有2010年颁布的《社会保障法》，对于农村养老保障制度没有单独的法律法规予以规范。在旧农保阶段就有因为关于政府责任规定不明确而导致的社会统筹账户失效的问题。没有严格的法律约束，仅靠行政政策来施行，给了管理人员很大的可操作空间。

（三）难以实现全面覆盖

2013年CHARLS数据显示，农村地区有34. 45%的老年人并未参与基本养老保险，其中25.6%是由于没钱缴纳保费。另有4.56% 是由于没有本地户籍，仅可以在户籍所在地参加城乡居民养老保险的规定限制了在外务农无本地户口的农民享受养老保障的权利。

（四）保障水平较低

我国的基础养老金标准仅为70元，加之农民经济能力有限及参保意识不足，致使保障水平较低。假设农民选择最低缴费标准100元缴够15年，按政府补贴50%不计利息，60岁后每月大约可以领取养老金86元①。这对养老断层现象明显的农村失能、空巢老人来说，物质保障水平有限。

（五）可持续性不足

可持续不足一方面体现在养老基金的管理问题上，农保基金由县级政府统筹管理，管理效率低。另一方面，我国现在养老金的收付上总体上看还属于现收现付制，这对财政造成了巨大的压力。此外，农村养老社会保障方面的信息也不够到位，参保阻碍大。

三、启示与借鉴

（一）从国情出发，建设具有中国特色的农村养老保障体系

农村养老社会保障体系的设计，必须符合我国社会、经济发展，不能照搬照抄他国的保障制度。我国在现有国情下，考虑到经济状况，应如巴西强调保障制度的经济功能，鼓励农村老年人事业的发展。在文化背景下，应如日本注重家庭养老模式。在城乡二元结构的情况下，也应考虑如巴西的非缴费型的农村养老保障制度。

（二）建立多层次农村养老保障体系，充分保障农民权益

一方面，我国地区间、城乡间发展不平衡，农民之间也存在较大贫富差距，充分考虑这种现象，我国应建立起“多支柱”的农村养老保障体系。另一方面，有研究表明“新农保”能在一定程度上提高农村居民的躯体健康，但远不及家庭的代际支持对农村老年人健康的影响。、我国还应充分重视家庭养老对农村老人健康的积极作用，借鉴日本建立起“家庭-护理-社会”三层次养老模式。

（三）完善法律法规，明确并完善相关主体及制度

我国的农村養老保障制度是依靠各个阶段政府出台的意见、办法来推行的，除《社会保险法》外还没有独立的相关法律。从德国、日本、巴西经验来看，三者的农村养老保障制度都是立法先行的。我国应该尽快填补法律层面的空白，通过法律手段来明确相关主体的责任，规范筹资、管理等方面的行为，避免操作的主观随意性，切实保障农民权益。

（四）加强养老保障宣传，逐步转变农村居民养老观念

农村养老保障政策发挥作用的一个重要前提是农民能够积极参保。无论是德国的强制参保、日本的“家庭-社会”型模式还是巴西的非缴费式救助型保障模式，都提高了农村居民参与养老保险的积极性，进而实现全民参保。我国一方面可以适当采取补贴式的强制参保措施，提高农民参保率。另一方面还是要加强政策宣传，改变农村居民传统的“靠儿女”的养老想法，提高他们的参保意识。

（五）以提高可持续性为目标，改善农保监管机制

当今各国都面临着养老金方面入不敷出等可持续性不足的问题。我国要提高农村社会养老保障制度的可持续性，要以政府为主导，让制度与经济宏观环境的变化相适应。在养老金的管理上，要以提高效率为目标，可以参考德国农村养老保障自成其体系的制度，保证养老基金的收益率。还要落实部分储蓄制度，将实行基金累积的账户落实到位。此外，还要加强农村养老保障信息服务，增加管理透明性。

注释：

①每月能领取的养老金=基础养老金+（缴费累计总数+政府补贴总数+利息）/139

参考文献：

[1]康顺岐，张波.农村养老的域外实践及其对我国的制度启示[J].求索，2013（05）：238-240.

[2]尹文清，罗润东.老龄化背景下日本养老模式创新与借鉴[J].政策瞭望，2017（04）：50-52.

[3]白维军.巴西农村养老金计划及其对中国的启示[J].经济问题探索，2010（07）：165-169.

[4]赵曼主编.社会保障学[M].高等教育出版社2014.3.