新型城镇化下的基础设施PPP项目研究

方平

摘 要 PPP是一种全新的项目合作模式，它可以有效解决地方政府财力不足、融资困难等难题，本文围绕新型城镇化道路背景，概述了PPP含义、现状、主要内容等，并以PPP项目实例为引，简述了乡镇级PPP模式应用实践，并探讨了PPP的局限性及实施要点，使之更好地为城镇化服务。

关键词 城镇化 PPP模式 基础设施

改革开放以来，我国城镇化建设取得了显著成绩，无论从城镇规模上，还是配套上都有了很大增长。资料显示，中国城镇化率由1978年的17.9%上升到2017年的58.5%，城镇居民人均可支配收入从1978年的343元增长到2017年的3.6万元，商品供应极大丰富，文化生活多姿多彩，人民生活水平突飞猛进，城镇化取得了不菲的成绩。

目前，城镇财政收支情况却不容乐观，财政收入增速乏力，滞后于财政支出增速；地方政府事权、财权不平衡；逐年增加的社保支出、民生支出、环保整治支出，这一系列原因都导致政府财力不足，很难满足基础设施建设的巨额资金需求。长期以来，基建项目资金主要来源于土地拍卖和债务资金。PPP作为一种先进的项目合作模式，具备效率高、期限长、利率低等特点，它可以很好地平衡项目资金供需矛盾。

一、PPP的含义、主要内容及现状

PPP，即政府和社会资本合作模式，是一种公共基础设施中的项目运作模式，它鼓励私营企业、民营资本与政府深入开展合作，参与公共基础设施的建设。目前，国家发改委和财政部相继加大推广PPP模式的力度，出台了很多PPP规范性文件，并上线了PPP中心网站。据统计，截至2018年4月底，全国在册较规范的PPP项目共7263个，涉及总投资11.23万亿元。PPP项目一般由政府发起为主，涉及的主体主要包括政府、投融资平台和社会方。按项目运作方式的不同，可分为委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT等，模式选择应综合考虑项目特点、投资收益率、期满处置等因素。目前常见的主要是BOT，如高速公路、管道水务、环境保护等基础设施；另外一些民办非企业性创新型项目，如健康研发中心，可采用BOO模式等。

二、PPP模式的“两个评价”

在前期工作中，是否适用PPP模式这一问题尤为关键，并不是所有公共基础设施项目都适用PPP模式，应针对项目不同特点展开积极充分的论证，选择合理的运作方式。目前，论证工作应委托有PPP评价资质的中介机构开展，主要内容为物有所值和财政承受能力两个指标。物有所值评价需从定性和定量两个角度出发，定性评价主要测算是否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要测算PPP全生命周期内政府支出成本现值与成本之间的比较，计算项目的物有所值量。财政承受能力测评重点在于预计项目存续期间内财政收入情况，预测能否及时足额还款。这两个评价非常重要，是衡量是否实行PPP模式的关键指标，可以为实施PPP项目提供预测依据。

三、PPP在推行新型城镇化的应用

某镇是宁波市重点开发建设的卫星城镇，2017年财政总收入超过17亿元。近年来，该镇积极布局规划了新城中心区，经测算，新城中心建设配套资金需10亿多元。而传统的银行贷款金额较小、期限较短、渠道单一、受金融市场影響较大，无法长期稳定提供资金。自2014年以来，该镇积极对接PPP项目，通过一年多的项目调研、洽谈和招投标，最终项目落地。该项目主要分市政设施项目、公共服务项目、城镇提升项目、水利项目四大块，涉及总投资10亿多元。此后，政府及其投融资平台与社会方签订三方PPP协议，约定日后双方责任及退出机制，并成立合资公司，具体负责项目的建设运营维护。根据协议约定，政府方主要职责在于协调行政部门事务，包括立项、征地等；社会资本方统筹项目具体事务，包括融资、投资、建设、运营维护等。

四、PPP的局限性及实施要点

当然，PPP模式也有一定的局限性，适用条件较高，并不是所有项目都适合采用这种社会化合作融资方式。另外，PPP模式还存在双方信息不对称的问题，社会方独立开展项目建设运营维护等，对政府方来说，这产生了成本信息黑洞，议价能力有了一定程度的削减。

在PPP项目推进过程中，尤其应关注以下三个方面：第一，在双方合作层面，应尊重契约精神，正确处理两者之间的关系尤为重要，是决定PPP项目成败的关键因素。第二，在执行层面，政府应加快推进PPP项目，压缩项目准备时间，节约利息成本，社会方才有更好的商业逻辑，为双方友好合作创造更优良的基础。另外，政府方可以培养一批具备PPP实务经验的人才和专家；社会方应发挥市场的优势，在保证建设质量的前提下不断提高建设效率，降本增效。第三，在监督管理方面，成立本级PPP监管中心解决信息不对称问题，考核社会方工作绩效并委托第三方事务所对工程项目进行审计。此外，还可以运用同行评价、信息公开、公众参与等多种方式逐步解决信息不对称问题，使之更规范、更公开、更公正。

（作者单位为宁波市慈溪市观海卫镇人民政府）

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