国家公园距离我们还有多远

文／本刊记者 胡利娟

建设国家公园体制是党的十八大提出的重大改革任务，开展国家公园体制试点，主要是以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、时代传承为目标，构建统一规范高效具有中国特色的国家公园体制。

虽然，国家公园带有“公园”二字，但它既不是单纯供游人游览休闲的一般意义上的公园，也不是主要用于旅游开发的风景区。而是众多自然保护地类型中的精华，还是国家最珍贵的自然瑰宝。

党的十九大进一步明确了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革方向。今年年初中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，决定整合分散在各个部门的自然保护地管理职责，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子。目前，各类自然保护地管理职责与人员转隶已经顺利完成，并成立了国家公园推进工作领导小组，深入推进《建立国家公园体制总体方案》确定的各项改革任务。

“国家公园体制的建立，核心是体制创新。”7月11日，国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐小平在国家林业和草原局召开的东北虎豹国家公园标识启用新闻发布会上透露，国家公园体制从试点、到规范化、再法制化是一个长期任务，近期要在阶段性总结试点区域经验基础上，尽快启动国家公园立法，今年要形成《国家公园法》草案。

门槛高 三大理念制定设立标准

业内专家表示，建立国家公园的首要目标是保护自然生物多样性及其所依赖的生态系统结构和生态过程，创新体制机制，推动原住居民生产生活方式的转型，实现生态保护与经济社会协调发展，人与自然和谐相处。同时，推动环境教育和游憩，提供包括当代和子孙后代的“全民福祉”。

2014年，国家公园体制试点启动，先后选择了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山等10个国家公园体制试点区，涉及到12个省区市。

2018年，正式启动了制定国国家公园设立标准和布局规划工作，今后我国究竟会发展多少国家公园，这与设立标准密切相关，可以说，该标准就是今后国家公园设立的门槛。

唐小平介绍说，设立标准的制定应该严格遵循建立国家公园三大理念：第一，生态保护放在首位，主要是选择一些相对完整、原真性强的自然生态系统严格保护。第二，国家代表性，选出来的地方应该在地域性、地质地貌、生态系统、生物多样性等方面具有国家的代表性、具有全球意义。第三，全民公益性，主要体现在土地的权属、建立条件等方面。

“围绕以上三大理念制定设立标准，我国国家公园的门槛还是比较高的。”唐小平称，今年可能优先启动50个左右。

与其他国家的国家公园相比，我国设立国家公园的地方还是比较多的，除了风光优美、地大物博外，所有的自然条件、差异都很大，但是，最主要的一个差别在于基础不一样。

唐小平指出，这个基础主要体现在两个方面：一个方面就是因为人多地少、开发强度大。现在很难找到一个没有人为活动的大面积的自然区域建立国家公园，目前采取的是在人口相对集中的地方单独划定一个区域，作为原住居民的生产生活区域，由于人多地少，干扰太大，也会引起生态退化。这是我们和国外的第一个基础的差异，就是人多地少的问题。

另一方面就是改革整合优化设置。国家公园不是说从零开始的，必须要在先有的自然保护地基础上整合优化设置，以解决保护地的多途设置，分类管理。目前，国内自然保护地接近12000个。

开局好 试点三项任务基本完成

作为全国首批开展公园体制试点改革之一，东北虎豹国家公园于2016年12月5日通过《东北虎豹国家公园体制试点方案》，2017年8月19日，东北虎豹国家公园管理局挂牌，成为我国第一个由中央政府直接管理的国家公园管理机构。

跨吉林和黑龙江两省的东北虎豹国家公园体制试点区，总面积1.49万平方公里。其中，吉林省占71%，黑龙江省占29%。试点区涉及吉林延边朝鲜族自治州、黑龙江牡丹江市2个地市、6个县、17个乡镇、105个行政村、93000余人，含7个国有林业局、77个林场和3个农场和12处各种类型的自然保护地。

“目前，试点工作取得了阶段性的成果，改革实现了良好的开局。”东北虎豹国家公园管理局局长赵利介绍说，中央规定的自然资源资产体制试点三项任务基本完成，任务完成率达到100%；国家公园体制试点6项任务已经完成4项，任务完成率67%，基本完成了年度的目标任务；中央规定的到2020年正式设立东北虎豹国家公园的目标一定能够实现。

据了解，东北虎豹国家公园自成立以来，不仅建有虎豹应急救护保障机制，全区域、无死角、无盲点加强自然资源的保护，还组织开展了打击乱捕滥猎野生动物专项整治行动，营造严格保护的良好氛围和保持严厉打击的高压态势。到目前为止，试点区未发生“虎伤人、人伤虎”的事件，实现了人虎两安全。

同时，在试点区，监测发现，有蹄类——虎豹食物链的物种数量稳步增长，野生东北虎豹种群稳定，活动范围进一步扩大。虎豹的数量截止到2014年东北虎是27只，东北豹是42只，现在四年过去了，但从目前来看数量是增加的。

此外，还与国内外的科研院校、国际组织建立了东北虎豹保护和东北虎豹试点区的生态保护的合作关系，构建起广泛参与，共建共管的科技智力支撑体系，全方位、多角度开展主题宣传，把我国政府建设东北虎豹国家公园战略举措传递到全世界。

几年来，各试点省市党委政府及试点单位积极行动，以探索跨部门、跨区域的管理体制和规范高效的运行机制为主线，突出生态保护、统一规范管理、清晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展。

唐小平指出，特别是在管理体制机制设计、规划方案制定、生态保护制度、资源监测评价、技术标准建立、政策支持保障、法制体系建设、人员队伍培训、生态文化普及等诸多方面都进行了有益探索，取得了阶段性成效。

整合 保护区与保护地互为补充

应该说十九大报告已经明确国家公园是今后自然保护地的主体。但是从现状来说，自然保护区面积要占到自然保护地的70%左右，实际上保护区是主体。

那么，今后这么大规模的自然保护区在自然保护地体系里面起到什么作用呢？

唐小平解释道，一方面，还是基础性的作用。下一步国家公园的设立主要是要在现有自然保护区的基础上进行整合，将许多符合条件的自然保护区通过整合转为国家公园。而对于一些不能转为国家公园的地方，也要作为整合的基础，比如森林公园、湿地公园，都要以自然保护区为基础，把交叉、重叠的这些区域以自然保护区为核心进行整合，这起到一个基础支撑的作用。

另一方面就是互为补充的作用。国家公园和自然保护区实际上都是强调严格保护，两者区别在于，国家公园强调的是对自然生态系统的完整性保护，所以它要求的区域非常大，以国有土地为主，我们现在很多地方需要严格保护的达不到这个条件，不能建立国家公园，就需要用自然保护区的方式作为补充，所以它是一个互补的关系，这两者都是需要严格保护的。

如今，以国家公园体制建设为标志，我国正在掀起一场新的自然保护运动，这场新时代的国家公园和自然保护运动站在了新的起点和高度上。

唐小平表示，近期初步打算要在阶段性总结试点区域经验基础上，加快国家公园自然资源资产确权登记工作，形成国家公园的自然资源资产管理与监督制度。并开展国家公园布局规划，对各类自然保护地功能重组，整合设立一批国家公园。特别是要做好海南热带雨林国家公园试点方案编制的指导与报审工作。