船舶交通管理队伍纳入专业技术类公务员管理可行性研究

张 鹏

（深圳海事局，广东 深圳 518032）

按照《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法），国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。2016年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》。船舶交通管理队伍，作为直属海事系统的专业执法队伍，自直属海事系统核编转制入公以来实行的是综合管理类公务员管理。为适应中央全面深化改革的部署以及国家公务员分类管理的形势要求，船舶交通管理队伍的进一步科学规范管理需要开展深入全面的分析和探索，即：结合船舶交通管理队伍的工作性质、特点、需要，纳入哪一类公务员职位类别进行管理，并初步思考开展相应类别管理的机制设计。本文通过对我国公务员分类管理制度和船舶交通管理队伍特点进行分析，研究探索船舶交通管理队伍在公务员分类管理改革中的方向，提出船舶交通管理队伍纳入专业技术类公务员管理的建议，并对专业技术管理的可行性和管理机制进行讨论和判断，从而为船舶交通管理队伍等类型公务员队伍的进一步科学规范管理提供参考。

一、我国公务员分类管理制度及推进现状

（一）我国公务员分类管理制度概述

我国自20世纪90年代初开始进行公务员制度试点工作，1993年《国家公务员暂行条例》颁布施行，公务员试点方案一并下发实施。公务员试点工作期间，我国专家学者借鉴、吸收西方国家公务员分类管理的经验，结合国情，对我国公务员分类管理制度做了许多有益的探索和尝试。1994年，中组部、人事部研究制定了《国家公务员职位分类工作实施办法》（人职发〔1994〕2号），但囿于当时的环境和条件，这项公务员分类管理制度未能得到广泛推行。此后，在《国家公务员暂行条例》颁布施行后的十几年时间里，我国市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，尤其是科学发展观、建设和谐社会的治国理念的提出，为公务员制度的进一步修订完善指明了方向，提供了较为充足的理论、实践土壤和良好的政治、社会环境。经过不断发展和实践，在2005年颁布、2006年正式实施的公务员法及其配套规定，确立了我国公务员实施分类管理的法律地位，明确了公务员分类管理内容。2013年，党的十八届三中全会明确提出要深化公务员分类改革，进一步指明了公务员实行分类管理的方向。经中央全面深化改革领导小组审议通过，2016年7月印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，为全国公务员实施分类管理指明了方向，提供了政策依据，全国各个系统、地方的公务员均不再是探索公务员分类管理经验，而是具体按照两个规定执行。

公务员法和上述两个规定在具体职位性质分类的划分上，坚持和体现了三个基本原则：一是类别排他性原则。分类涵盖所有公务员，且范围不相互交叉；二是标准统一性原则。将不同部门的分类标准抽象出来，按照统一标准进行分类；三是实事求是原则。分类体现不同职位的性质、特点，从实际出发，服从管理需要。

我国公务员分类管理制度明确将公务员职位分为专业技术类、行政执法类和综合管理类等类别，其中：

（1）专业技术类：是指机关中设置的从事专业技术工作，为机关履行职责提供专业技术支持的职位。专业技术类职位有三个特点：一是职位具有只对专业技术本身负责的强技术性特点。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权；二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动；三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受到影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，仅为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。

（2）行政执法类：是指机关中设置的依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的职位。“直接履行”和“现场执法”是行政执法类的本质特征，具有以下特点：一是执行性。只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规、政策的职责。这一点是与综合管理类职位最主要的区别；二是强制性。依照法律、法规规定在现场直接对具体管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、药监、环保等政府部门且只存在于这些政府部门的基层单位。

（3）综合管理类：是指机关中从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督等综合管理以及机关内部管理等工作的职位。这类职位总体数量最大、人员数量最多，是公务员队伍的主体。公务员法将除行政执法类和专业技术类以外的人员，均纳入了综合管理类的范畴。

（二）我国公务员分类管理改革探索经验

自2006年1月施行的公务员法明确规定“国家实行公务员职位分类制度”以来，我国的公务员分类管理改革已经走过十多年时间。这期间，一些地区、部门也进行了试点探索。2008年8月，经国家公务员局批准，深圳成为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市；2015年底，上海浦东、徐汇、嘉定3个区的城管执法、市场监管两大部门启动行政执法类公务员分类管理改革试点。此外，海关系统也在不断尝试和探索，试点地区都为公务员分类管理改革积累了一些宝贵经验。

其中，深圳是全国最早开展公务员分类管理的地区，一直致力于分类管理制度的优化完善，很好地发挥着为国家公务员制度探路先行的“试验田”作用。特别是近年来，深圳市在全面总结公务员分类管理改革实践经验和遇到的问题的基础上，对原有管理办法进行了修订和完善，2015年，新出台了《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》《深圳市行政机关公务员跨职组职类转任规定》和《深圳市行政执法类卫生监督职组公务员管理办法》等一系列配套的规章制度，新制度原则更加明确、导向更加清晰、规则更加具体，在制度层面得到了进一步的优化和提升，公务员分类管理制度框架已经基本建立并不断完善，深圳因此成为公务员分类管理改革最有成效的地方。

二、船舶交通管理队伍情况分析

（一）船舶交通管理队伍概述

船舶交通管理队伍是直属海事系统中承担船舶交通动态监控管理工作任务的一支队伍，主要依托船舶交通管理系统（VTS）等电子终端对水上现场船舶交通秩序实施24小时不间断的远程监控值守，现有编制数1 410人，占直属海事系统总编制的19.36%。船舶交通管理队伍在海事系统中的机构归属为船舶交通管理中心（VTS中心），就机构设置情况而言，全国有3个正厅级直属海事局将VTS中心归入直属机关处室办事机构，7个正厅级直属海事局将VTS中心归入分支海事机构和派出海事机构，2个正厅级直属海事局无此机构。VTS中心的主要职责是为维护辖区水上交通秩序、实施水上巡查执法和交通管制提供技术支持，负责辖区VTS系统的运行管理工作。

（二）船舶交通管理队伍性质

自20世纪60年代岸基雷达在船舶交通管理中应用以来，便产生了船舶交通管理系统的概念，而后随着该系统应用范围从内陆水域、领海发展到公海水域和国际水道，船舶交通管理系统这一术语中的“管理”一词引起人们特别是海员的异议，于是国际社会逐渐采用“船舶交通服务”代替了“船舶交通管理系统”。

IMO在1997年通过的A.857（20）号决议《VTS指南》中，将VTS定义为：由主管机关实施，用于提高船舶交通安全和效率及保护环境的服务，在VTS覆盖水域内，这种服务应能与交通相互作用并对交通形势变化作出反应，为船舶交通服务。由此定义可知，VTS不包括用交通法规等措施对船舶交通进行静态管理的方面，而是指用交通信息进行交通控制从而对船舶交通实施动态管理的方面；它不是指用航标、视觉信号和无线电信标等设施及巡逻船等传统手段进行交通控制的那部分，而是指用先进的信息系统和现代的管理方法进行交通控制的那部分。

中国VTS是参照IMO《VTS指南》建立的。《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》（交通部〔1997〕8号令）对中国VTS的定义是：“为保障船舶交通安全，提高工作效率，保护水域环境，由主管机关设置的对船舶实施交通管制并提供咨询服务的系统”。比较IMO《VTS指南》对VTS的定义，不难发现，IMO对VTS的定位强调发挥VTS的服务功能，而我国VTS则强调监管与服务并重。随着国际航运经济持续低迷，各国对国际航运市场的竞争日趋白热化，传统的以监管代替服务的行政模式已不能适应航运全球化进程的需要。

随着改革开放的深入，党的十六届六中全会明确要求，建设服务型政府，强化公共服务和社会管理职能；党的十七大、十八大、十九大报告也先后指出要建设人民满意的服务型政府。在此期间，交通运输部相继提出“四型海事”和“三化建设”，将“建立健全海事服务公共体系，提升海事服务水平”的服务型海事放在重要位置。由此可见，我国政府体制正从“管理型”向“服务型”深化变革。作为海事服务公共体系不可或缺的一部分，VTS的服务定位和职能将愈加凸显，船舶交通管理队伍的作用将更偏重于专业支持和服务保障。

（三）船舶交通管理队伍现有管理机制

根据《中华人民共和国海事局船舶交通管理系统值班人员管理规定》相关规定，VTS值班人员须持有有效的VTS值班员证书或VTS值班长证书以及相应的签注，方可从事对应的VTS岗位工作；“VTS值班人员”是指参加过VTS适任培训，持有主管机关签发的VTS之值班员或值班长证书，并在所属直属海事局注册登记的人员。由此可见，船舶交通管理队伍需要具有一定的任职资历并持证上岗，而且也有专业技术等级之分。

另外，为探索专业技术职务发展路径、拓宽专业技术人才职业规划，逐步实现以职位分类为基础、以专业化发展为导向的精细化管理，部分VTS中心结合海事行政执法工作内容具有专业性强、技术性高等特点，尝试施行了专业人才分级梯队发展的机制，例如，深圳海事局VTS中心，参照上述国家和地方政府出台的公务员分类管理相关规定，在船舶交通管理专业执法领域探索实施队伍首席制，建立以专业能力为导向、以工作实绩为核心、以精细管理为手段的专业执法人才队伍发展机制，在船舶交通管理队伍中设置4个层次，从高到低为：首席VTS指挥官、高级VTS指挥官、中级VTS指挥官、初级VTS指挥官。根据任职条件、年功积累和工作业绩要求，高级、中级、初级各划分两个层级。船舶交通管理队伍人员间关系按照机构工作隶属关系确定，各层级间不存在上下级隶属关系，即专业执法人员所作出的执法结论不受行政干预，不因行政领导意志的改变而受影响，但这种权威性仅体现在执法层面上为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。深圳海事局VTS中心推行的首席制，加强了专业执法队伍的分层分类管理，建立了一套与基层执法机构改革相配套的人才培育标准及专业层级划分准则，为船舶交通管理队伍实行公务员分类管理做出了初步探索和尝试。

三、船舶交通管理队伍实行分类管理的方向

（一）船舶交通管理队伍纳入专业技术管理的可行性

在专业技术类和行政执法类公务员类别划分范围确定上，应注意掌握分类标准科学性和推动改革工作便利性的矛盾统一关系，既不能完全遵照科学标准而完全不顾改革的顺利开展，也不能过于注重分类工作实施的便利性，而忽视分类范围的科学性。通过上面对船舶交通管理队伍的特点、性质、管理机制等的分析，可以看到，这支队伍是为履行海事监管职能提供服务和技术支持的专业技能型公务员队伍，从海事专业技术性较强的职位特点和专业技术类职位的要求来判断，船舶交通管理队伍承担了明显海事特色的业务，具有较高的专业技术性、低替代性和技术权威等特点。

另外，据了解，交通运输部海事局于2016年上半年组织开展了直属海事系统实施公务员分类管理研究问卷调查，从调研结果来看，直属海事系统干部职工对专业技术类公务员划转职位范围的意见较为分散，仅在船员和VTS两类职位共识度较高。71.4%认同船员职位纳入专业技术类，42.8%认同VTS职位纳入专业技术类。认同度排名前五依次是船员、VTS、事故调查、船舶安检和溢油检测与鉴定职位。很多干部职工认为VTS等专业技术性较高的职位为专业技术类职位，希望走专业化发展道路，使此类人才走专家路线，形成一支高素质、专业化人才队伍，为海事履职提供技术支持和保障。

（二）船舶交通管理队伍纳入专业技术管理的问题

1.各职类配套管理制度方面

公务员法明确综合管理类非领导职务从办事员到巡视员共8个职务，有明确的职务任免、升降条件及相应程序，且具有完善的配套制度，包括工资、福利、保险等。目前，《专业技术类公务员管理规定（试行）》（以下简称“规定”）只明确将专业技术类公务员职位划分11个职务，但是，专业技术类公务员职务任免与升降的条件与程序，还没有出台相应的配套制度。

另外，专业技术类设置了11个职务层次，而目前综合管理类只有8个职务层次，两个职类在平衡发展、职类间交流都将面临后续管理的问题，比如说11个职务层次专业技术类公务员的晋升频度会比8个职务层次综合管理类大，会造成干部职工有可能都将挤向专业技术类。因此，综合管理类应参照专业技术类职务层次设置，设置11～12个职务层级，这既能保证各职类的晋升频度相同，也有利于各职类间交流。

另外，综合管理类公务员是否按照现有制度管理，综合管理类职务能否与专业技术类进行一一对应，各职类的职务晋升条件、速度、发展前景等是否平衡，各职类间交流条件、资格及程序会有怎样的规定。这些问题都需要关注公务员分类管理改革的顶层设计，及时跟踪实施细则研究动态，掌握各职类发展通道具体情况。

2.职数设置规则方面

职数是事关公务员分类管理改革的核心要素和干部职工的重大关切，也是具体推进需要考虑的重点问题。“规定”提出，职务职数一般按照公务员职位数量的一定比例核定，但如何核定，与目前编制管理如何衔接，需要考虑避免出现因为争取职数最大化而简单增加机构数量的情况，需要统筹全局，开展初步核算。

3.首次职务套改方面

直属海事系统核编转制后海事公务员暂停了专业技术资格评定，如果选择套改专业技术类公务员将面临任职资格困难。另外，在当前国家公务员主管部门没有对专业技术类任职资格评定办法作出规定的情况下，专业技术类任职资格没有明确，在专业技术类职位和职务职数设置上面临困难，需要探索建立一套专业技术任职资格评定标准。

4.公务员分类管理、职务与职级并行需要统筹考虑

目前，县以下机关的公务员按照2015年中办、国办印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，实行职务与职级并行，县以上机关的公务员职务与职级并行也在部分省份、机构开展试点，而2016年出台的“规定”并未就专业技术类公务员是否实行职务与职级并行问题做出规定，这也需要跟进相关政策动向，统筹做好公务员分类管理和职务与职级并行工作。

（三）船舶交通管理队伍专业技术管理机制设计

1.关于职务设置

根据“规定”中对职务设置的规定，结合目前直属海事系统机构设置及级别情况，设置职务层级，正厅级直属海事局可设置一级总监及以下的专业技术类职务，正处级分支局可设置一级高级主管及以下的专业技术类职务，具体如表1所列。

表1 海事机构专业技术类职务设置

2.关于专业技术任职资格

按照“规定”，专业技术类职位应具备相应的任职资格条件，同时结合海事特色，将船舶交通管理人员的相应执法等级证书和专业技术等级证书作为相应职位任职资格条件，在相应的业务模块设定相应职系，对应各职类职务层次设定具有海事特色的专业技术类职位设置方案。

3.关于职类间交流

初期从事专业技术职务的人员，由于其学历和技术水平起点相对高些，在熟悉一定海事业务情况基础上，可以转向综合管理类或行政执法类发展成为复合型人才。对于晋升到较高专业技术职务，工作时间较长，海事专业技术经验丰富的老同志，若符合综合管理类职位的要求也可以从事政策研究、规划、监督等综合管理类职位。中级专业技术人员是为海事综合管理和行政执法提供技术支持和保障的中坚力量，应尽量保持相对稳定。按照“规定”，专业技术类公务员要转任其他职类，需在相应职类工作满5年才可以跨职类交流，考虑到晋升5年基本上已经过初级阶段进入中级阶段，原则上不给予转换。因此，从专业技术类公务员进行职类交流受最低5年工作年限的限制来看，基本上是只有高端开放，初、中级稳定。考虑到实际管理中可能存在一些特殊情况，在初、中级阶段应给予适当照顾，不对职级进行职类间交流，但必须对特殊情况给予明确，如因身体原因不适合开展专业技术类职位工作，但不允许频繁来回调动。

4.关于职数配置

在专业技术类职数设置问题上需要进行大胆探索，将专业技术类各职务层次形成一个金字塔结构，比如以前主任科员和副主任科员为科级领导职数的50%，而在专业技术类职数设置上非领导职务应该比同职级领导职务的比例放大而不是缩减，最好成倍数增加，或者在专业技术类四级高级主管或者一级主管以下放开职数设置，缓解基层一线压职压级问题。

5.关于职务套改

（1）首次套改。按照平衡原则，现有综合管理类公务员依照职务层次和工作资历，套改为专业技术类职务，具体如表2所列。

表2 综合管理类职务套改为专业技术类职务对照表

续 表

（2）追加套改。在进行单一管理体制时，因为职数的限制近几年招录进来的公务员按照任职定级相关规定未能定在相应职级，比如硕士研究生见习期满应该定为副主任科员、具有3年工作资历且见习期满应该定为副主任科员等，在职数允许的情况下应将这部分人员予以相应考虑，比如硕士研究生直接定为专业技术四级主管，硕士研究生且工作满3年的，按照副科级工作满3年转为专业技术三级主管。按照“规定”，依照职级开展公务员套转，但在套转过程中针对历史遗留问题在不超职数的情况下予以考虑，这样有利于激励和调动被积压公务员的工作积极性。

（四）常态化管理

船舶交通管理队伍按照上述机制设计实施专业技术管理后，需要逐步完善管理制度，实现常态化管理，从公务员入职闭环管理的角度考虑，常态化的日常管理一般包括录用、考核、奖惩、培训、任职定级、晋升、资格评定和能力评估等环节，均需结合专业技术类职位的具体要求，实事求是地研究制定切合实际的管理方法、方式、办法，以夯实专业技术类公务员管理的制度基础，真正达到分类管理实效和作用。

（五）实施步骤

船舶交通管理队伍按照专业技术类公务员实施套改和日常管理，可以依循准备阶段、套改阶段、运行阶段、总结阶段来进行，其中准备阶段是改革的基础和起点，需要开展人员摸底、拟定制度办法、制定工作方案、进行动员部署等过程，只有摸清人员情况、明确实施方向，才能平稳、顺利推进；套改阶段是关键，在具体实践中可能会出现未考虑到的问题，这就需要从群众的角度分析解决问题，妥善处理队伍的合理诉求，征得群众的支持，不断完善工作机制、制度和方案。

推进任何一项改革工作，从分析研究、提出建议、具体措施等方方面面体现出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为根本目标。船舶交通管理队伍实行公务员分类管理改革不只是要解决基层干部职工压职压级、福利待遇低的问题，更重要的是为了提高队伍管理效能和科学化水平，为了调动这支队伍干事创业的积极性，进而为海事事业的科学发展做好支持和保障，为交通强国、海洋强国的建设做好支撑和保证。