论职住平衡政策对北京交通通过能力的影响

高 斌

（北京市交通委员会运输管理局海淀管理处，北京 100097）

一、概念

（一）职住平衡政策

职住平衡政策是在城市发展过程中，通过推行政策的方式，将居住地与工作地之间的距离严格控制在合理的范围内，确保某一地区的居住者和就业者数量基本平衡。它起源于霍华德（Howard）“田园城市”的思想——“在某一给定的地域范围内，居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等，大部分居民可以就近工作；通勤交通可采用步行、自行车或者其他的非机动车方式；即使是使用机动车，出行距离和时间也比较短，在一个合理的范围内”[1]。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中明确提出“协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展”，这在宏观层面将职住平衡政策固定下来。

职住平衡政策旨在应对职住分离导致的一系列社会问题。“1998年后，随着单位制度解体，城市生活空间拓展杂化，长距离通勤等城市生活问题初现；尤其是2004年以后……组团间日常活动联系密切，并有一部分城市生活需要跨越城市行政边界进行”[2]。伴随着城市的发展，这种长距离的通勤逐步带来了一系列问题，特别是出现了日趋严重的交通拥堵。调查显示，北京跨区出行的往返地包括“海淀和朝阳，昌平和海淀，丰台和西城”[3]“北京市有约68%的常住人口分布在四环以外……职住分离情况非常明显”[4]。关于如何计算平衡的程度，不同的学者有不同的论述。如郑思齐等[5]认为传统的“职住比”不能准确反应真实的职住情况，因此提出了“居住者就业平衡指数”和“就业者居住平衡指数”两个更为精确的计算标准。

（二）交通通过能力

交通通过能力是对交通系统的使用效率等方面做出评价的一项指标。目前对交通通过能力的研究集中在其具体形态方面，如：“车站通过能力……是车站在现有设备条件下，采用合理的技术作业过程，一昼夜能够接、发各方向的货物（旅客）列车数和运行图规定的旅客（货物）列车数”[6]；“道路通行能力是指定的交通运行质量条件下道路能够疏导或处理交通流的能力”[7]；“高速铁路通过能力是在一定的列车类型、行车组织方法和客流需求的条件下，高速铁路客流区段内的固定设备在给定时间内通过的列车对数或列数”[8]；“轨道交通的通过能力是指在一定的车辆类型、信号设备以及行车组织方法下，地铁的固定技术设备在单位时间内（通常为高峰小时）所能通过的最大列车数”[9]；“在水运中，通过能力理解为在一昼夜、一个月、在一个航次中内河或运河能够放行一定数量的船只……在海运中，某项设备的通过能力理解为在单位时间内在具体技术和运营条件下能够放行的流量。在管道运输系统中，通过能力理解为运输最大的石油、石油产品和气体”[10]。可见，交通通过能力的实质是：在特定的交通设施、特定的调度条件下，该交通运输载体在单位时间内能承载的人员或者货物（含运输载体本身及荷载的货物）的数量。交通通过能力可以通过路网承载能力、拥堵指数等指标进行衡量。

交通系统涵盖公路、铁路（含城市轻轨）、水路（含内河水运和海洋运输）、航空等不同形式。北京作为内陆城市，其通航水域主要是用于旅游，而城市的铁路运输主要是地铁运输。管道运输和航空运输不属于市区的运输方式。自行车和步行受个体影响较大，而且属于小众化的出行方式。因此，为了准确地计算北京交通通过能力的提升潜力，需要采用最具一般性的出行方式，即公路运输和地铁运输。北京路面交通通过能力的衡量指标是“交通指数”，它与交通通过能力呈负相关。对地铁而言，尚无成熟的统计参数。

二、职住平衡政策对交通通过能力的影响

人的实践活动需要空间，居住地和就业地是天然分离的。因此对于职住关系的研究应该集中于“通勤”这一媒介，具体来说就是通勤时间和通勤距离。论证职住平衡政策对交通通过能力的影响需要针对该问题展开。

（一）交通发展超前于地区发展时推行职住平衡政策的影响

由于地区发展具有差异，在交通发展超前于地区整体水平时，这种影响如何？根据理性，人总是希望收益最大而支出最小。因此工作地往往靠近市中心，而居住地则尽可能远离市区，从而实现收益的最大化。在其他条件不变的情况下，交通末端对低收入群体（特别是刚参加工作的人）会产生吸引力。他们甘愿承受更贵的交通成本、支出更多的时间以换取更舒适或可支付的居住条件,即“以时间换空间”。如果通过行政命令或者其他经济刺激的方式在一个未开发或者开发程度不高的地区建立相对发达的交通系统，并且建立居住区或者工作区，将会造成甚至强化职住分离的状态，如北京的天通苑和回龙观等。可见，此时讨论问题时需要引入一个变量，即“收入”。正是以收入为基础的社会地位，特别是经济地位的自动分层，才使得职住分离的现象得到强化。这样看来，以经济因素为基础的职住分离是市场选择的必然结果。

通过推行职住平衡政策达到职住平衡，会使受影响的个体根据自身的需求改变工作地或者居住地：内迁到市区或者外迁到郊区。内迁到市区的人会进一步加重市区的人口密度，虽然出行距离缩短了，但是在单位时间内市区的路面通行压力增大了，这并不会减弱市区的交通拥堵；外迁的从业者地处欠发达或者人口密度不大（多是高精尖企业）的地区，这些地区原本就人口密度较小，交通通过能力远未饱和，外迁也不会带来大的影响。因此，这一情形下推行职住平衡政策对于提升交通通过能力而言收效甚微，因为导致职住分离的动因——经济地位并未得到扭转，该政策不但难以推进，反倒会进一步扩大职住分离的程度。对于遵循职住平衡政策做出改变的个体来说，外迁的个体并没有对交通通过能力造成大的改变，甚至总体而言通过内迁实现职住平衡反倒增加了交通拥堵的概率。

（二）“过剩通勤理论”下职住平衡政策的影响

在地区发展水平相差不大时，经济因素对职住分离的影响较弱，分析职住平衡政策的影响时就可以淡化对经济因素的考量。既然职住平衡政策对交通通过能力的影响主要是通过影响通勤时间和通勤距离来实现，那么就需要找到恰当的分析工具。经过分析，“过剩通勤理论”可以解决这一问题。“根据城市经济学理论，为了实现效用最大化，人们选择居住区位时会最大可能地接近他们的工作地。但当把理论模型和实际通勤状况相比较时，就会发现实际的通勤距离远远超过了理论上的最佳。因此，学者们把在都市区观测到的平均通勤距离和理论上的最小平均通勤距离之差定义为过量通勤”[11]。“通常认为人们的通勤忍耐范围经验值为30～45分钟……国外学者莱温斯顿曾提出合理的通勤距离为9.7～12.9km，迪金也曾提出4.8～16.1km的合理通勤距离标准”[12]。实际上，不少人的通勤时间和通勤距离远超过上述标准。以回龙观为例“大部分人早上涌到老城里来，晚上又回新城，造成巨大的钟摆式城市交通”[13]。结合北京的实际，笔者设定合理的通勤时间为40分钟，通勤距离为11km。

接下来本文将根据2010年以来的“北京交通发展年报”①本文采用的数据是2010年以来公布的北京交通发展年报的数据，而该年份的数据实际上就是上一年的交通数据，例如“2016年北京交通发展年报”反映的是2015年的运行数据。为了研究的准确性，本文制表时采用的是数据的实质年份。经过核实，2017年的年报尚未公布，因此本文的数据截止到2016年年报。计算用到的基础数据都是从年报中摘录，并根据相应公式计算得出目标数据。除摘录的数据外，表格中计算的数据保留到小数点后一位。（以下简称“年报”）的数据展开计算。由于2013年年报（2012年数据）中采用的计算标准不同，本文不将其计算在内。年报中列出了六环内的出行距离、出行时耗等指标，由于历年的统计标准略有出入，为方便统计，假定所有的数据都是六环内的通勤出行数据。

1.全交通系统通过能力的提升潜力

过剩通勤是可以提升的通勤能力。为了准确计算过剩通勤情况对整个交通系统的影响，就需要计算出过剩通勤所占的比例，即过剩通勤率。它的计算公式为：

过剩通勤率=[（实际通勤-最小通勤）/实际通勤]×100% （1）

整理年报中的出行距离数据（如表1所列）并根据上述公式得出过剩通勤率（如表2所列）。

表1 历年各出行方式的平均出行距离（单位：km）

表2 历年各出行方式的过剩通勤率（单位：%）

结果显示，公交汽（电）车和出租车不存在过剩通勤。而轨道交通的过剩通勤率除2015年低于20%以外，其余都高于25%。整体来说，轨道交通有1/4以上是过剩通勤。小汽车的过剩通勤率逐渐升高，说明驾驶小汽车的人的职住分离是日趋严重的。班车的过剩通勤说明有1/3以上的通勤是过剩的，乘坐班车的人也是职住严重分离的。

既然存在过剩通勤的交通方式有轨道交通、小汽车、班车3种，为了准确掌握过剩情况在北京六环交通出行中的影响，我们需要做进一步的计算。公式如下：

过剩通勤率在交通出行中的比例=该方式的过剩通勤率×该方式在本年度通勤类出行中的比例×通勤类出行在整个出行中的比例 （2）

年报显示，历年六环内通勤类出行所占的比例依次为：30.02%，43.32%，54.5%，44.25%，57.1%，52%。而对应的年份各出行方式在通勤类出行中的比例如表3所列。

根据公式（2），得出各项比例如表4所列。

可见，过剩通勤对整个交通出行的影响较小。假定通过职住平衡可以实现劳动者合理通勤，那么小汽车通勤的人可以使整个交通系统的通过能力提升0.4%～2.9%，轨道交通通勤的人可以使之提升0.8%～4.2%，班车通勤的人可以使之提升0.3%。以2016年年报（即2015年的数据）来说，如果存在过剩通勤的3类出行者都能合理通勤，则会使本年度的整体交通通过能力提升5.3%。如果非通勤出行也存在同样条件下的提升潜力，2015年通勤类出行占到总出行方式的52%，那么交通通过能力将会提升10%以上，达到10.2%。可见，这种影响也不容忽视。

2.合理通勤对交通指数的影响

为了更形象地展示合理通勤的效果，我们回到“交通指数”。这就需要剔除轨道交通的比重，再计算纯粹路面交通的相关数据。

参照表3的数据，根据如下公式展开计算：

通勤方式占路面通勤的百分比=该通勤方式占全部通勤方式的百分比/（1-该年份轨道交通占全部通勤方式的百分比）×100% （3）

结果如表5所列。

表3 历年各出行方式占通勤总量的百分比（单位：%）

表4 历年过剩通勤率在整个交通出行的比例（单位：%）

表5 历年各出行方式占路面通勤的百分比（单位：%）

接下来，如果计算出它们的过剩率在公路路网（即不含轨道交通）所占的比例，可以反向计算出在该年度，剔除过剩通勤之后，交通指数发生什么变化。计算公式为：

剔除后的交通指数=现有交通指数/（1+比例）（4）

而上述“比例”就是该通勤方式占路面通勤的百分比与对应的过剩通勤率的乘积。根据公式（4）可以计算出小汽车剔除后的交通指数，其结果如表6所列。

同理可得，班车剔除前述比例后的交通指数为5.65。

2015年同时剔除小汽车和班车的过剩率的话，交通指数是5.28。

“交通指数就是0到10之间的数，每两个数之间是一档，0到2是畅通，2到4是基本畅通，4到6是轻度拥堵，6到8是中度拥堵，8到10是严重拥堵”[14]。根据前述的计算结果，剔除过剩通勤后，交通指数所代表的交通状况并未改变，但是数值方面还是有一些变化。可见，过剩通勤对于造成交通拥堵确实有一定的影响，即施行职住平衡政策对缓解交通拥堵有一定的作用，但是这种影响是比较弱的。

3.合理通勤对轨道交通通过能力的影响

前面的统计发现，经常出现距离较短而通行时间较长的特殊现象，这是过剩通勤理论无法解答的。这就需要参考上述理论模型，从时间的角度衡量北京六环内通勤时间的浪费情况。摘录年报中的数据，如表7所列。

参照过剩通勤率的计算标准，以时间为切入点建立一个新的计算方式，即：

过剩通勤时间率=[（实际通勤时间-最小通勤时间）/实际通勤时间]×100% （5）

以40分钟为最小通勤时间，结果如表8所列。

表6 基于公式4计算的交通指数

表7 历年各出行方式的平均出行时耗（单位：分钟）

表8 历年各出行方式的过剩通勤时间率（单位：%）

可见，公交汽（电）车的通勤时间的过剩率在25.8%～34.1%之间，轨道交通的过剩率在31%～45.7%之间，出租车的过剩率在3.1%～43.5%之间，小汽车的过剩率仅在2014年年报（即2013年数据）中出现，为9.9%，班车的过剩率也仅在2016年年报（即2015年数据）中出现，过剩率为32.7%。这些比例是在“通勤”的指标之下，六环内的出行者浪费的总体时间的比例，如果这些可以换算成为交通通过能力的话，数值是惊人的。在过剩通勤率并不高的前提下，过剩通勤时间的比例却很高，这就证明全路网的通行效率并不高。可以认为，交通设施本身以及城市规划是存在问题的，它们阻碍着交通通过能力的充分发挥，最终降低了全市劳动者的通勤效率，造成了社会总成本的浪费。

单就“轨道交通”而言，浪费的通勤时间比例几乎在1/3到1/2。除2012年数据外，历年轨道交通的过剩通勤率分别为：25.9%，34.9%，33.3%，27.6%，38.2%，17.3%。可见，轨道交通的通勤距离以及通勤时间都是严重过剩的。

站在通勤距离的角度来看，前面的结论表明推行职住平衡政策能够在一定程度上提升交通通过能力。由于轨道交通的运行系统是封闭的，列车采用前后追踪式的线性排列，因此在前车未出现故障或其他原因导致的停滞外，整个运行系统都是持续运作的，通勤时间是可以预估的。然而，除2011年以外，通勤时间的过剩情况比通勤距离的过剩情况更加严重。只有一种解释：地铁线路之间的换乘环节耗时很多，如换乘距离过长、换乘电梯运载能力不足等。如果不完善换乘系统，乘客在换乘环节支出的时间是不会减少的。此时推行职住平衡政策对于提升轨道交通的通过能力基本上没有效果。而且现在已经有多条线路在高峰时段已经达到甚者超过最大运力，地铁运行效率的提升空间并不是很大，整体的通勤时间也很难得到显著提升。

三、结论及展望

本文根据2010～2016年的交通发展年报的数据，整理了六环内的通勤数据，并通过“过剩通勤理论”，计算了它们可能对交通通过能力的影响。文章得出以下结论：

（1）经济原因导致职住分离时，推行职住平衡政策对于缓解交通拥堵的意义不大。

（2）根据“过剩通勤理论”，目前北京六环内小汽车通勤可以使整个交通系统的通过能力提升0.4%～2.9%，轨道交通是0.8%～4.2%，班车通勤是0.3%。根据通勤时间的过剩程度多于距离的过剩程度可以推知，北京整体的城市规划对提升交通通过能力有一定的阻碍性。

（3）职住平衡政策对于提升通过能力的效果究竟如何，仍是未知数，“一部分实证研究却认为职住平衡对通勤时耗的影响不大，或者质疑实现职住平衡的可行性”[15]。本文的结果显示，职住平衡对于缓解交通拥堵的作用并不是决定性的。目前这种大规模推进职住平衡的发展方式未免有点过于急躁。现有研究表明，提升交通通过能力的方法有很多，如整治疏通断头路、对道路交叉口进行“渠化设计”[16]、错峰上下班、完善多元化的交通换乘体系、缩短地铁发车间隔、优化交通信号系统等，“通过能力的水平在很大程度上取决于运输设备的有效利用和要求的服务质量”[17]。