土地出让改革与土地财政可持续发展

文/黄明广 广西公大房地产土地资产评估有限公司 广西南宁 530022

1、中国土地出让和房地产制度改革历史与现实

中华人民共和国成立以后，土地属国家所有，由国家统一分配，无偿使用。中国城镇 人口的住房以单位自建为主，住房是福利性质。

1986年6月《中华人民共和国土地管理法》颁布，同年国家土地管理局成立。1987年，深圳市作为中国改革试验区提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，确定可以将土地使用权作为商品转让、租赁、买卖。并以协商议标、招标、拍卖形式出让有偿使用国有土地。

1988年3月全国人大通过了修改宪法的决定，修改后的宪法规定国有土地使用权可以进行买卖，1990年5月19日国务院令第55号发布中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。因此中国城市土地和房地产行业进入了新时代。

1998年3月国土资源部成立后，加大对国有土地的管理。同年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，（国发［1998］23号）宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系：建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。初衷是：城市中的大部分家庭都由政府为他们提供经济适用住房，开发商所建造的商品房约占供应总量的10%～20%。23号文旨在强调房屋公共产品特性，同时强调政府在其中的责任。

2006年国土资源部下发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中，建立了国有土地出让的集体认定程序，对不能确定是否符合协议或招标拍卖挂牌出让范围的具体宗地，由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定出让的具体方式。集体认定应当采取招标拍卖挂牌方式的，也应当以招标拍卖挂牌方式出让。

2007年党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”。明确我国住宅政策的原则：首先，政府最重要的职责是搞好廉租房，让那些买不起房或进城打工的农民工能够租得起房、住得上房；其次，是建设主要面向中产阶级的经济适用房；再次，高档住房主要靠市场调节，但必须有国家的宏观调控，防止利用房地产炒作，造成市场混乱。2008年十一届全国人大《政府工作报告》中，将住房保障列为重点推进的九项工作之一。同时，新组建的住房和城乡建设部取代原有的建设部，以住房保障为核心的住房制度建设，住房公积金制度、住房补贴制度、住房供应体系也基本建立起来。

经过多年改革的实质运作，国人住房情况已有很大改观。但是依然存在和面临不适应、不适合的困难和问题。主要表现在：土地基本上以最高使用年限进行拍卖，土地价格连年增高。经济适用住房始终不能作为住房供应的主体，而是时兴一阵后基本消失于市面；商品房价格上涨幅度过快。过高的商品房价使大多数中低收入家庭的住房梦难以成为现实，苛刻的廉租房条件使一些低收入家庭不能租住廉租房，又买不起商品房。住房公积金制度、住房补贴制度覆盖面偏小，个体差异过分悬殊、一些企业利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税。住房公积金的覆盖面不够广、住房补贴制度覆盖面偏小、发放进展缓慢，远远跟不上房价上涨的节奏，一些地方的商品房价格与居民收入差额巨大。

2、土地出让金与土地财政

土地出让金，可称之为"地价"，是政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，受让人一次性交纳土地约干年期的土地使用费；或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

土地出让金的实质是政府凭借所有权人地位收取的地租。地租是土地所有权的经济实现形式，是为购买获取土地预期收益的权利而支付的代价，即地租的资本化。在土地公有制度下，地租是国家从经济上管理土地的一种重要方法，也是公共财政收入的一个重要组成部分。

在中国，土地出让是有年限的，最高年限是居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。现行土地出让金，是将累计若干年地租总和，采取一次性收取。也就是说，居住用地土地出让金是一次性收取70年地租。通过出让方式批租土地，政府实际上透支了之后70年地租，而一次性获取的财政收入。

利用地租和生产要素的价格来分配稀缺的土地资源，从理论上看符合经济法则，通过市场运作形成土地价格的市场配制机制，可最大限度地实现土地资产价值，这是市场经济发展的必然规律。自土地和房地产市场改革开放以来，政府通过招标、拍卖、挂牌出让土地，取得可观的城市建设资金，我国的城市经济飞速发展，城市基础设施和市民生活质量都有很大提高。还带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工，城市规模不断发展壮大，给房地产业带来空前的繁荣。土地财政的正面效应不容否定，土地财政应该给予正名。

时间追溯到20年前，自房地产市场放开到现在，各地方政府对土地资产的运作，基本上是在一种无序的状态下进行的。相关数据显示，从1998年至2014年，全国每年的土地出让收入由500多亿元猛增到4.29万亿元，增长了几十倍。2015至2016年也都达3万亿以上。2017年国有土地使用权出让收入52059亿元，同比增长40.7%。值得注意的是，这也是2013年以来土地出让收入增速最快一年。财政部公布的数据显示，2017年全国政府性基金预算收入61462亿元，同比增长34.8%。其中，土地出让收入仍然占据政府性基金预算收入的"大头"，占到八成以上。

以下表格可以看出土地出让金收入占据地方财政收入很大比重。（亿元）

十几年来，土地出让金已经成为各地方政府的主要财政收入来源，现在决定当地城市建设投资的规模，就看土地出让收入能有多大。这就要求我们对土地出让更加重视，在土地问题上筹码还得加大。我国的土地制度是社会主义土地公有制，土地作为资产具有限性、固定性，土地利用又有相对性、多样性；而土地的权利性是土地价值的决定性因素，土地的价值更多地取决于土地上附加的权益；同样一块地，权益不同、利用不同价值差异极大，这就决定了我国的土地管理要保证土地公有的前提下，最大限度地提高土地利用综合效益，各级政府要紧紧依赖土地资源的自然属性和经济特性，充分利用好土地资源，切实管理好城市土地资产，对土地资产管理运作必须法律化、科学化、制度化，充分发挥土地资产的收入潜能，严防土地管理的各种短期行为；促进地方土地出让金收入最大化，保障地方土地财政收入的持续性和稳定性。

3、目前我国城市土地问题与困境

现行的土地出让制度，基本上都是按最高使用年限的期限，实行价高者得的拍卖方式进入房地产市场。在房地产市场起步阶段，房价比较低，土地价格占比不大，公众对土地出让金的关注较少，但随着房地产市场不断发展，加上信贷资金向房地产投资倾斜，而地方政府财政对土地出让收入严重依赖，也导致其不得不控制着当地房地产市场；这种模式不断推高了地价并造出了一个又一个地王，同时又反作用于房价，形成房地产价格不断上涨。从1999年到2016年不到20年时间，一线城市的房地产价格上涨超过5倍，三四线城市的房地产价格上涨3-4倍或更多，小县城的房地产价格也上涨2倍以上。以南宁市为例，2000年商品房价格平均不到3000元/平方米，现在接近10000万元/平方米。住宅用地出让的平均楼面地价从不到1000元，飘升到2017年6000元至10000元以上。

城市土地是最大的国有资产，但是我们对此的认识度重视度还严重不足，土地资产管理意识模糊。我国目前对住宅用地使用权出让年限为最高70年期，而十几年来不管市场如何变化，基本上都是按最高使用年限一次性拍卖，而且对到期后的处理办法没有明确的规定。加上城市建设用地的有限性和稀缺性，无形给炒地资本营造了很大的炒作空间，这对抬高房地产价格有推波助澜的作用，而地价的不断攀升最终会转化为商品房成本，造成中国目前的住房价格过高，居民收入赶不上房价的涨幅。房价的快速上涨大大超出居民收入的增长速度，房价与居民收入在不断拉大，普通群众被迫向银行贷款买房。住房贷款占银行信贷金额过大，形成很大的信贷风险。现实生活中的高房价成为压在中国年轻一代身上的一座大山，无数有知识的年轻人因为高房价逃离大城市，老百姓的收入相当一部分要去还房贷，多数中国人不知不觉地沦为房奴，变成金融资本的奴隶。这是一个很严重的问题，必须引起足够的重视。

2016 年 12 月末，人民币房地产贷款余额26.68 万亿元，同比增长 27%，个人购房贷款余额 19.14 万亿元，同比增长 35%，全年增加4.96万亿元，同比多增 2.31 万亿。据央行最新发布的2017 年金融机构贷款投向统计报告显示，2017 年末，金融机构人民币各项贷款余额120.1 万亿元，同比增长 12.7%，人民币房地产贷款余额32.2万亿元，同比增长20.9%，个人住房贷款余额21.9万亿元，同比增长22.2%。

中国人家庭为住房占用了全国人民币贷款金额的20%，人均超过1.5万元。国人一年支付的房贷利息已超一万亿（10000亿）。不断高涨的个人房地产贷款余额和房贷利息及超出居民收入发展速度的房地产价格，对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害。

从中国房地产国情来看，众所周知，“居者有其屋”、“无家不安”是中国人民头脑里深根蒂固的传统观念。中国是有13亿多人口的大国，改革开放带动的农村人口城镇化问题现在也还是初期阶段，城镇住房需求量大。一个人一个家庭一旦要在城镇生活下来，他就想拥有属于自己的住房，租房是一种临时措施，买房是绝对的想法。另一方面，中国市县一级地方政府是相对独立的财政法人，各地政府都有追求财政利益最大化目标，住房民生问题其实根本不是地方财政的首要问题。相反，地方政府希望房地产市场产销两旺，土地越来越值钱。可以肯定地说，在房地产市场价格节节升高的今天，作为地方政府也不希望本地房价往下降，控制房价只能政出中央。只要土地财政运作的基础没有变，房价上涨就很难停下来。由此可见，现实要求我们改革现有的土地出让政策制度，完善我国的社会主义土地市场经济体制，建立符合我国市场经济要求的国土资源管理机制。

4、土地出让改革的出路与对策

中国土地和房地产制度改革和房地产市场十几年来的发展，给我们带来了丰丰厚的回报，中国绝对多数人已经摆脱贫困和温饱问题，中国的城市化发展正在加快，房地产市场差异化发展需求潜力很大。我们必须把这个潜在需求变成有效需求，就是房价必须平衡供给，必须要解决住房价格和居民购买力的衔接和配合，使潜在的需求变成有效的需求，这是政府应该尽快解决的一大问题。

长期以来，政府尝试采用廉租房，经济适用房等保障性住房来解决居民住房问题，但收效甚微，原因是兴建廉租房、经济适用房对地方政府来说没有直接利益，至少获得利益不大。共有产权房作为经济适用房的一个翻版，同样因为作为投资主体的地方政府直接利益不明确难以推动，只有在当地政府财力具有投资能力时可适度安排。公共租赁住房又是当前房地产市场又一次新的尝试，适合外来务工经商的流动人口需要，而且对投资者来说投资回报率低投资回收期过长，前景也不容乐观。

简单来说，廉租房、经济适用房、共有产权房、公共租赁住房、人才房等保障性住房，都成不了气候的根本原因主要有以下几方面：第一，违反了市场原则，市场原则是商品的使用价值与交换价值相关。改革开放后，中国已经实行住宅商品化，与普通商品房相比，廉租房、经济适用房等保障性住房的价格显然背离市场原则。第二，是违反公平原则，廉租房、经济适用房等保障性住房的价格跟商品房市场价格差距极大，但由于数量有限，在经济状况基本相同的条件下有的享受得到，而有的享受不到，显失公平。第三，是不符合中国国情和财政体系，不仅违背了经济发展应遵循的价值规律，损害公共财政利益；也是与中国特色社会主义国家国情不符。

习近平总书记在中共十九大报告中明确指出：不忘初心，牢记使命，不忘初心方得始终，坚持以人民为中心，坚持全面深化改革。坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持以人民为中心和人民主体地位，是当前深化土地出让改革的指导方针。必须尊重市场规律，从中国当前国情实际情况出发，处理好政府和居民购房户之间的利益关系。在明确国家土地所有权和收益权的长期不变前提下，解决好土地出让金基础性制度的收支安排，减少土地出让年限，出让年限到期后按年缴纳土地出让金，推动地方政府实施土地出让金分期收缴；核心问题是把土地出让金一次性收取改为租售并举，形成半售半租，逐步实行土地价格年租制的地价模式。把基础房价降到合理价位，让普通老百姓都得买得起属于自己的住房；确实保障全体中国人民住有所居。

大家知道，我国现行土地使用权出让最高年限为：居住用地70年，现在的房价的主要部分是政府收取的土地出让金，如果政府不是一次性而是分期收取，基础房价就有很大的下降空间。

假设某市某宗住宅用地市场价格为1200万元一亩，规划容积率为3，折为楼面地价6000元/平方米，100平方米住宅的土地价格为60万元，如政府先收取一半30万元，余下30万元按年收取，这样100平方米住宅的土地价格能少贷款30万元，如按目前商业贷款利率4.9%计算，二十年贷款还款总额471199.72元，每月还本付息1963.33，这个支出银行拿去利息171199.72元，如果这项银行利息支出171199.72元转换为政府收入，对土地财政的贡献可想而知。

这就是说如果在土地出让环节做出改革，把土地出让金一次性收取改一改，先收一半，另一半按年收取，形成半售半租的地价模式。把目前流入银行的钱转入到土地财政账户。一方面为居民提供了相对较低价位的普通商品房，使其“买得起，住得上”；另一方面，改善和优化了热点城市商品住房供给结构；还能缓解了一线和热点二线城市房价上涨的压力，在一定程度上能够平抑房价，疏解高房价的困扰。对购房户对政府都是双赢的选择，可避免重蹈经济适用房、限价房出现的套利现象。一来解决了当前高房价百姓买不起的问题，又化解了居高不下的银行信贷风险，更重要的是解决了政府短期利益和长期利益冲突，防止寅吃卯粮；也可防止被动调控房地产价格造成土地财政收入减少。对于前期出让已经到期的各类土地（住宅、工业、商业、其他用地）和不便出让的土地，一律采取按年缴纳土地出让金的年租制(地租税)，以此确保城市国有土地资产的收益的稳定性和连续性。

在房价较高的城市，可在住宅用地出让总量中先拿20-30%面积进行分期收取土地出让金的方式，通过招标拍卖后先收取一半的土地出让金，开发商开发完成后出售给需要住房的居民户，再由居民户每年分别补交余下土地出让金，考虑到资金的时间价值和居民的承受能力，这个补交数的时限和数额应该平衡考虑，从中找到购房住户和政府双方都能接受的方案。取得经验后再根据市场情况扩大此类供地。

房地产市场是一个多元化主体，客观存在多层次多方面的住房购买需求，对高收入人群，可以一次性支付购买，对于低收入群体，可以选择分期支付方式；政府方面也不用过分干预。为解决部分地区房地产市场困局，国家必须从政策层面促进各地方政府利用市场机制，在遵循价值规律的原则下把城市土地经营好，必须明确城市土地资产国有化原则长期不变；必须明确土地使用年期到期后按年交纳地租税。要有计划有步骤减少土地出让年限，推动地方政府实施土地出让金分期收缴的积极性和主动性；以差别化房价从源头和根本解决低收入人群买得起房的问题。注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，既是推进供给侧结构性改革、促进经济社会良性发展的需要，也是推进全面建成小康社会、保障人民住有所居，回应人民期待的必然要求。认真学习贯彻十九大报告的改革指示精神，以新姿态推进土地和房地产市场改革，积极化解房地产市场系统性风险；努力实现城镇居民住有所居的目标。保障社会主义公有制土地财政健康可持续发展。