乡村振兴战略下的集体建设用地流转收益分配机制研究——基于内容分析法视角

耿敬杰

（1.铜仁学院，贵州铜仁554300；2.中南财经政法大学，湖北武汉430073）

乡村振兴战略实施的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。而集体建设用地作为村集体和村民重要的土地财产，通过推动流转并构建收益分配机制既能够吸引相关产业入驻，拉动农村经济增长；又能够增加农民的财产收入，提高农民的富裕程度。因此，推动集体建设用地流转，尤其是构建科学合理的流转收益分配机制是实现乡村振兴战略的重要抓手。但目前无论是国家政策层面亦或学术对于如何构建集体建设用地流转收益分配机制仍无定论，且争议较大。本研究采用内容分析法，通过对集体建设用地流转收益分配政策文本的量化研究，探寻各地方政策文本的普遍规律及差异，并提出相应的政策建议，以期为构建科学合理的集体建设用地流转收益分配机制提供有益的参考。

一、三种收益分配方案的比较研究

针对土地收益分配，学界大致形成三种方案。第一，涨价归公论。英国经济学家约翰·穆勒主张将非因土地自身改良而增长的价值收益一律收为公有[1]。孙中山也认为土地价格增长是全社会共同努力的结果，因此应将涨高的地价归之于大众，而不是归为私人所有[2]。当前以贺雪峰为代表的学者将“涨价归公”的土地制度看作是两次革命的成果之一，是中国土地制度的宪法秩序，不容动摇[3]。第二种方案是涨价归农（私）。比较有代表性的观点有：蔡继明认为政府只能扣除必要的管理费用，其他收益全部返给农民[4]。周天勇也主张将土地升值部分归为农民集体所有，而政府可以通过税收方式进行调节[5]。第三种方案为公私兼顾，或者称为地利共享。周诚提出“私公兼顾论”，即将土地收益充分补偿农民之后的剩余部分归为国有[6]。王敏则主张构建以“强村公司”村集体和村民为主体的集体建设用地流转收益共享机制[7]。上述三种方案都具有一定的理论依据，但第二种方案完全排除政府参与收益分配的模式不具有可行性。因为当前集体建设用地流转模式大多是在政府主导下进行的[8]，如果剥夺了政府的收益权则势必会降低其参与积极性，也会影响流转的效率。同样，第一套方案涨价归公也会对集体所有权和农民土地权利造成伤害，如果没有村集体和农民的支持和配合，流转工作也很难顺利开展，因此能让参与主体都获得一定比例的收益权是保障集体建设用地有序流转的基本前提。

尽管多主体参与的地利共享模式已成为当前学术界认可的主流观点，但对于如何实现地利共享仍有很大争议，尤其在如何确定收益主体，收益分配比例及监管制度等细化内容方面尚无定论[9-10]。本文立足于全国，利用内容分析法梳理归纳各地方关于集体建设用地流转收益分配的政策方案，并将内容进行编码统计以获取量化数据。进而分析各地方收益分配方案的共性与差异，并提出相应的分配规则及监管制度。

二、研究方法与数据来源

（一）研究方法

内容分析法（content analysis）是指对文本内容进行定量分析的一种研究方法[11]。最早由美国学者布里森提出，并将其确认为一种科学的研究手段[12]。内容分析法因具有客观中立性、可持续处理大量长期性数据和低成本等优势[13]，而被人文社会科学诸多领域学者广泛使用。在土地研究领域中，已经出现利用内容分析法研究土地督察制度建设评价[14]，集体建设用地流转及土地节约集约政策演进分析[15-16]，土地利用总体规划目标偏好[17]等不同领域，并逐步形成一套严谨的理论与实证研究体系。

（二）数据来源

本文在选择政策文本时把握两个原则：第一，文本均为正式公布且具有法律效力的法律条文、管理办法、实施方案等；第二，文本必须涉及到集体建设用地流转收益分配的具体内容。在以上原则的指导下，通过对中央及各地方政府官方网站进行检索，并利用政府网上咨询平台，申请获取部分国土部门有关政策的全文。通过仔细阅读和甄别，最终梳理出涉及集体建设用地流转收益分配的政策样本76份，其中国家层面样本5份，地方层面样本71份。

三、政策文本分析

（一）文本内容编码

集体建设用地流转收益分配相关内容散布在上述76份政策文本中，由于这些文本均为各级政府颁布实施的政策性文件，其结构化程度较高，因此在形式和内容上都较为严谨。本文将涉及集体建设用地流转收益分配的政策条文归纳整理出来，采用“序号—具体条款/章节”的编码方式对76份文本内容进行编码，并最终形成相关政策内容分析的编码表。

（二）文本频数分析

通过对集体建设用地流转收益分配条文的认真研读，提练出文本所涉及的相关主题词，同时能够涵盖收益分配政策的诸多方面。主题词分别是：A—文本层级，B—地区分布，C—收益主体，D—分配比例，E—项目支出，F—收益管理，G—税费缴纳，H—监督机构。并在8大主题词下面列举出详细类目，从而方便统计各类目的主题词在三个时间段出现的频数（表1），从而直观地反映出8大主题词（21项细目）在三个时间段的文本编码频数分布，为后续研究奠定数据基础。

（三）结果分析

1.文本层级

从文本的整体情况来看，国家级的政策出台主要集中在2011年以后，且多以指导性原则为主，如“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”等表述。而地方层面上市县级政府出台的政策占总量的81.6%，也就意味着集体建设流转收益政策多以基层地方政府出台的管理办法、实施意见及通知为主，层级较低，且法律效力及公信力不强。

我院2016年12月至2017年12月42例急性肾炎急性期患儿按照是否给予优质护理将所有患儿均分为实验组(22例)与对照组(20例),实验组:男性10例,女性12例,年龄最小为出生后5个月,年龄最大为3岁,平均年龄在(1.2±0.2)岁。对照组:男性8例,女性12例,年龄最小为出生后5个月,年龄最大为3岁,平均年龄在(1.5±0.2)岁。两组患儿在年龄、性别等一般资料上不存在统计学意义(P>0.05)。

2.地区分布

表1 政策文本主题词频数统计及占比

东部地区各级政府出台的相关政策接近总量的一半（48.7%），应该有两方面原因。第一，东部地区政府信息公开度较高，在官方网站上容易检索到相关政策文件，因此获得的文本数量较多；第二，东部地区经济发达，尤其是乡镇企业所占比例较高，对集体建设用地流转的需求旺盛，地方政府出台相应规范的驱动力较强。相比而言的中西部地区，不仅在政策出台的时间上有一定的滞后性，而且数量上也少于东部地区，这是由地区差异所造成的客观事实。但近年来在推动区域均衡发展和脱贫攻坚的大背景下，中西部地区也逐渐重视集体建设用地流转的政策红利，并制定出切合地方实际的收益分配方案。

3.收益主体及分配比例

各地方的收益分配政策中提出由多个收益主体参与的占59.2%，参与主体包括市（县）政府、乡（镇）政府、集体经济组织和村民。其中有34.2%的政策中规定了明确的收益分配比例。此外，有35.5%的文本规定土地增值收益由某一方单独享有，通常为集体经济组织（即集体所有权的行使机构）。如都江堰市就规定集体建设用地使用权出让收益全部归集体经济组织所有。

4.支出项目、收益管理及税费收取

有61.7%的政策文本中明确规定了支出项目类型，所占比重较大。而在收益管理方面既包括收支两条线制度（13.2%）及专户管理，专款专用（38.2%），同时也包括近一半的其他管理方式（48.6%）。这里的其他管理方式包括无明文规定，也包括诸如纳入集体资产统一管理或乡镇财政统一管理等模式。各级地方政府中的47.4%是明确规定通过土地增值税或流转管理费等税收方式参与收益分配，但也有46%的政策中没有明确交代，但在实际中通常会赋予政府一定比例的征税权。

5.监督机构

四、主要结论与政策建议

（一）主要结论

1.政策文本层级低，地区差异较明显

集体建设用地流转收益的分配方案大都出现在中央及地方各级政府出台的管理办法、实施意见及操作细则等文本中，其法律位阶较低，法律效力不高，影响范围有限。在区域分布上看，东部地区由于信息公开程度较高，再加上乡镇企业经济较为发达，因此东部地区政府出台的省级、市县级关于集体建设用地流转政策所占的比例最高，也从侧面反映出东部地区对于集体建设用地流转的需求较为旺盛，流转的规模、数量及增值收益高于中西部地区。

2.收益分配不明确，项目支出未细分

多数地方政策都提出建立土地增值收益的共享机制，但涉及到各主体间的具体分配比例时仅有1/3左右的地方文本规定了明确的收益分配比例。而在项目支出上，有一些地方政府无明确规定，而大部分地方政府仅粗略地列举了收益分配主要用于集体成员社会保障、土地整理开发、发展集体经济等支出，但具体项目支出及所占比例未能详细列出。

3.税费管理不统一，监督机制不健全

各地方在收益管理方面也多有不同，既有纳入村集体财政统一管理，也有采用专户管理或收支两条线制度管理。仅有一半的地方政府明文规定要收取一定比例的税费，通过征税方式参与或者调节收益分配。此外，监督机制呈现模糊化的特点，即大多数政策文本并未规定收益使用的监督机构，少数地方政府规定的监督机构也含糊不清，各级国土部门或财政、审计部门都享有监督权，或者规定集体经济组织成员行使监督权。

（二）政策建议

1.总结地方实践经验，着手立法修订事项

集体建设用地流转的实践自1999年安徽省芜湖市开始试点以来，已经积累了十几年的实践经验，也形成了一批各具特色的政策文件。在乡村振兴战略的大背景下，中央层面应该总结各地方的实践经验、评估相关流转政策的绩效，出台全国通用的政策指导意见和操作规范。此外，针对当前流转收益政策法律效力较低的情形，应该率先启动修改《土地管理法》中禁止集体建设用地流转的相应条款，并制定出合理的收益分配方案。最后在时机成熟之时，完善《宪法》中的有关规定，让集体土地与国有土地实现同地同权，从而为集体建设用地流转及收益分配奠定法理基础。

2.明确收益分配主体，落实支出细分工作

实现收益共享是在当前国情下推动集体建设用地流转的必然选择。应该明确收益主体，逐步形成县、乡（镇）政府、村集体、村民共享收益的分配机制。各主体之间的分配比例要明确，具体比例可由各主体之间通过协商方式确定，但原则上应该由集体经济组织及成员享有流转的大部分收益，其他主体按一定比例参与。项目支出要明晰化，尤其是要优先考虑村民的社会保障问题，将收益的大部分用于安置补偿、医疗养老保险等支出。剩余的收益可以用于发展集体经济、公益事业及改善基础设施建设等项目，并细分各项目所占比例及具体投资形式。

3.统一税费管理模式，构建双重监督机制

收益经费管理方面要建立专门账户，并实行收支两条线制度，从而尽可能保障相关经费能够落到实处，为集体成员谋福利。地方政府可以按明确的比例收取土地增值税相关税种，但要设立专门账户，专款专用，并明确规定将其主要用于土地开发整理和改善城镇基础设施建设，不得挪作他用。此外，要构建职能部门与群众双重监督机制。发挥财政、审计部门的专业优势，明确各职能部门的监督职责，设立定期与不定期检查制度，同时要求集体经济组织将财政收支情况对外公开，接受村民的监督。

构建集体建设用地流转收益分配机制是推进乡村振兴战略在土地制度改革领域的重要举措，通过土地制度创新，允许集体建设用地以多种形式进行流转，从而起到壮大集体经济，提高农民收入的作用。随着乡村振兴战略的持续推进，农村土地制度改革的步伐也必将逐步加快，两项工作要统筹一致，协同发展，为打开新时代三农工作的新局面提供有力支撑。