环保领域违法失信联合惩戒显威力

胡巍

一家企业违规排污，收到的罚单可能不只来自环保部门，它还可能无法获得政府供应的土地，企业发债也会受限。

这是因为环境信用体系的建立。

企业环境信用评价，指环保部门根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业遵守环保法律法规、履行环保社会责任等方面的实际表现，进行环境信用评价，确定其信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、金融等机构应用。

引入信用机制，是在环境保护工作中引导企业环保自律和创新环保监管方式的有力举措。建立企业的环境信用记录，将企业的环境信用信息与其他部门实现“互联互通”，并向社会公开，形成“一处失信，处处受限”的守法氛围。

近年来，围绕建立和完善企业环境信用评价制度，生态环境部推进企业环境信用评价试点，推动企业环境信用信息公开，联合相关部门出台了《企业环境信用评价办法（试行）》（下称《办法》）、《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》、《关于对环保领域违法失信联合惩戒备忘录》等文件。

在实践中，生态环境部联合证监会对江苏辉丰等严重失信企业开展联合惩戒，堪称经典案例。

江苏辉丰污染环境为何引发证监会关注？

2018年第18期《中国经济周刊》刊发《辉丰股份遭遇环保督察风暴背后》，对江苏辉丰造成的环境问题进行了详细报道：作为农药企业，辉丰股份（002496.SZ）启动A股上市之际，其涉嫌污染环境，偷埋暗管排放有毒污水等情况就被曝光，但在质疑声中仍于2010年11月上市。近8年来，不断有村民和媒体揭露其污染行为，直到今年被相关部门彻底查处。

近日，生态环境部相关部门负责人向《中国经济周刊》记者提供的资料中，回顾了对案件处理的部分经过，从中不难看出，生态环境部、证监会、深交所等均参与到对江苏辉丰的惩戒中。

公众环境研究中心（IPE）主任马军在接受《中国经济周刊》记者采访时，对案件的处理进行了分析：“多部门联动的力度比过去大很多。生态环境部的行动非常快速，通知了证监会，涉及违法的部分还通知了公安部门，对涉案人员进行了拘留。信息能在第一时间进行分享，是联合行动的一个基础。各部门的分工不一样，生态环保部门进行监管、通报，公安部门对涉案人员进行拘留，证监部门则不是从环保角度，而是从信息披露角度入手。”

生态环境部相关部门负责人指出：“江苏辉丰作为上市公司，理应严格按照证监会的有关规定，在年度报告和半年度报告中披露其所受到的环保部门做出的行政处罚的信息。但是企业在今年被爆出环境违法事件后，其2017年年度报告中被发现均未披露任何环境行政处罚信息。”

据了解， 2016年中央环保督察组进驻江苏后，先后两次将群众对江苏辉丰的举报交办当地政府部门，但盐城市及大丰区在查处过程中，仅就企业环境管理提出整改要求，未对偷排高浓度废水问题开展针对性调查，最终以举报不实为结论向社会公布结果。

对此，马军说：“政府的诚信也会影响到企业诚信，比如对企业信用等级的评定，政府发布的信息本身就是各界进行评价、判断的依据，如果这个依据本身失实，很可能造成误导。”

联合惩戒效果明显，江苏辉丰遭遇跌停

生态环境部相关部门负责人指出：“环保信用评价体系作为一种环境管理手段，具有全面、直观、公开、共享等特点。全面，是指环保信用评价全面反映企业环境行为。直观，是指环保信用评价结果以颜色标识，直观醒目。《办法》规定，企业的环境信用，分为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业、环保不良企业4个等级，依次以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌标识。公开，是指环保信用评价结果必须向社会公开。共享，是指环保信用评价结果共享至發展改革、银保监、证券、国有资产管理、商务等部门，作为联合奖惩的依据。”

在对江苏辉丰的处理中，除罚款、对涉案人员采取包括刑事拘留在内的措施，联合行动还对企业产生了其他实质上的影响。据生态环境部相关工作人员介绍，“江苏辉丰4月23日周一开市即跌停，此后连续两天分别下跌3.10%、2.56%，反映投资者对该公司价值预期的市盈率持续、急剧下降，5月23日市盈率仅为12.38倍，是联合行动之前（4月19日）的37%。”

7月19日晚，辉丰股份公告称，因两项目环保违法，公司收到江苏省环保厅《行政处罚事先（听证）告知书》。

马军评价说，信用体系的建设，能使多方参与进来，并调动市场力量。“市场的力量往往是更优选择，它较少占用行政资源，并和商业行为结合在一起，奖优罚劣。江苏辉丰被曝光后，股价下降趋势明显，对公司来说，带来的后果可能比证监会和环保部门的罚款更严重，因为股价是上市公司特别看重的。”

亚洲清洁空气中心北京代表处总监付璐向《中国经济周刊》记者分析说：“目前国家对环境管理的变化，核心是把责任落实到企业头上。过去政府管得多，但现实是企业数量大，很多事情管不过来。环保法修改后的一个方向是企业应该承担的责任就必须由企业承担，包括企业必须向政府提交相关环境信息。”

如何确保环境服务机构诚实守信？

“建立信用评价，是否只是政府的任务值得商榷。政府当然应该参与，但作用更多地集中在监管和信息充分披露方面，这只有政府才能做到。但在国际上，建立信用评价主要是第三方在做。尤其是对环境信息的运用，包括使信息容易被获取，这方面可能市场的能力更大。”马军说。

如何保证企业及第三方机构向政府与社会反馈的信息真实有效？2015年11月27日，原环保部和国家发改委下发的《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》也提出：环评机构、环境污染第三方治理机构、环境监测机构和机动车排放检验机构等环境服务机构在提供环境服务活动中，应当诚实守信，不得弄虚作假。

生态环境部相关部门负责人告诉《中国经济周刊》记者，“为进一步推动环境服务机构诚实守信，杜绝弄虚作假行为，一方面，应当加强对环境服务机构的监督管理，完善相关法律法规规定，依法依规查处环境服务机构在环境服务活动中的弄虚作假行为；另一方面，可以发挥信用约束机制的作用，将受到处罚的环境服务机构相关情况向社会公众和相关部门公开共享，推动跨部门、跨领域的联合惩戒，形成‘一处失信处处受限的联合惩戒格局，提高弄虚作假环境服务机构的违法成本，推动环境服务机构诚信经营。”

确保环境服务机构不弄虚作假，马军认为也应该通过提高造假成本的方式来解决。“现在我们在法律上更加完善了，比如新的环保法规定，篡改、伪造环境数据甚至可以入刑。在国际上，对数据造假的行为，处罚力度高于排放超标等行为。环境服务机构的失信行为会被公开点名，而在一个诚信社会里，这样的机构很难继续生存，所以他们非常看重名誉。而在国内，目前违法成本还不高，IPE开发‘蔚蓝地图APP进行信息披露，有针对第三方机构违规记录的板块，但一些有违规记录的机构依然红红火火做着生意，说明我们的一些惩戒机制还没完全到位。所以建设环境信用体系与社会信用体系两者是相辅相成的，环境信用体系不可能独立于社会信用体系而建成。”

付璐则介绍：“国外的一个经验是，政府可以随时抽查，一旦发现虚假信息，处罚力度很大。汽车厂商大众曾对排放数据造假，据我们掌握的情况，一共被处罚了250亿美元，是空气治理方面历史上最大的一笔罚款。台湾地区也有先进经验，据桃园当地官员向我们介绍，他们曾发现企业违规排放，对其进行处罚时，并不只对发现问题的当天进行处罚，而是认为其过去5年的每一天都在违规排放，一次性开出了折合人民币1亿多元的罚单。在大陆，违法成本太低有时也受限于处罚上限的法律依据。”

从不到2000条到100万条，环境信息披露领域已取得历史性进展

目前，我国正在大力推进建设分级分类环保信用评价体系。

生态环境部相关部门负责人告诉记者：“分级分类环保信用评价体系中，‘分级是指省、市、县三级生态环境部门，根据环保信用评价方案规定，各自或协同开展环保信用评价工作；‘分类是指对排放污染物的生产经营类单位，环境影响评价、环境监测等环境服务类机构开展环保信用评价工作。目前，分级环保信用评价体系已经建立，分类环保信用评价工作正在有序开展。”

该负责人介绍，分级建立环保信用评价体系方面，全国已经有20个省级环境保护部门印发了企业环保信用评价制度或实施方案，江苏、福建、湖南、四川、广东等省份，建立了省、市、县三级企业环保信用评价工作机制；上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”建立了企业环保信用评价的区域联动机制。目前，各级环境保护部门已经公布了2016年企业环保信用评价结果，共涉及企业近4.5万家。

分类开展环保信用评价工作方面，一些省份的生态环境部门，积极探索扩大环保信用评价对象范围，逐步建立覆盖排污企业、环境服务机构的分类评价体系。例如，广东、重庆、浙江等近10个省份的省级环境保护部门，将环境影响评价机构及从业人员也纳入信用评价范围，运用信用手段强化对环境服务行业的事中事后监管，创新环保监管方式方法，推动环保部门从过度依靠行政手段向综合运用法律、经济、技术和信用约束等手段转变，降低监管成本，提高环保监管效能。

马军表示：“在中国，环境信用评级已经开始普及，我们能够看到进展。但也有一些地方政府没有辅之以充分的环境信息披露。在这种情况下，评级的准确性和可信度、公信力都受到影响。如果出现这种情况，环境信用评级的作用就会变得十分有限。”他特别提出：“环境信用评价，说到底是需要以信息、数据作为基础的，否则评价就缺乏依据，导致最终评价结果不准确。”

在信息披露方面，我国也取得了相当进展。马军介绍：“2013年，IPE联合其他25家機构提出污染源信息全面公开倡议，当年全国两会期间，一些人大代表、政协委员提出的建议也得到积极反馈，原环保部要求从2014年起开展信息的实时公开，此后环境信息的数量就有了很大增长。”

他举例说：“IPE收集环境信息始于2006年，信息的源头主要是来自政府的官方发布，当年收集还不到2000条，但到今年6月已累计达到了100万条，因为政府在信息公开方面取得了历史性的进展。这还只是企业环境超标、违规方面的信息，其他环境信息的数量就更多了，可能每天都能达到百万级别。因为有些企业是每个小时都在发布，成为动态的数据平台。环境信息评级由于可能是一年评一次，相对比较静态，还不足以支撑绿色金融、保险方面的工作，但动态数据可以更好地提供辅助，因为能看到企业发生的变化。”

联合惩戒江苏辉丰

3月29日，媒体报道江苏辉丰公司环境违法问题后，生态环境部政法司及时跟进，通报证监会、深圳证券交易所。

3月31日，深交所发布《关于对江苏辉丰生物农业股份有限公司的问询函》。

4月20日，生态环境部官方网站发布《生态环境部通报盐城市辉丰公司严重环境污染及当地中央环保督察整改不力问题专项督察情况》，指出江苏辉丰公司环境违法问题严重，包括：一是非法处置危险废物，二是违规转移和贮存危险废物，三是长期偷排高浓度有毒有害废水，四是治污设施不正常运行。

4月21日，深交所发布《关于对江苏辉丰生物农业股份有限公司的关注函》。

4月23日，证监会就江苏辉丰公司的信息披露违法违规问题对其进行立案调查。江苏证监局在证监会的统一部署下，决定依法对辉丰股份涉嫌信息披露违法违规事项立案调查。

同日，中国上市公司协会发布《中国上市公司协会关于辉丰股份严重环境污染事件的公告》，强烈谴责辉丰股份环境违规和造假行为。

6月8日，深交所正式做出《关于对江苏辉丰生物农业股份有限公司及相关当事人给予纪律处分的决定》，主要指出两点问题：

一、江苏辉丰2016年定期报告社会责任情况披露不真实、不完整。江苏辉丰2015年、2016年利用无防渗漏措施的雨水管沟输送高浓度生产废水，危险废物堆放未设置危险废物识别标志。2016年7月28日，盐城市大丰区环保局出具行政处罚决定书，因公司存在部分危废及中间体露天堆放、未入库的危废未进行网上申报，合计罚款人民币5万元。辉丰股份在2016年定期报告第五节重要事项第十八项“社会责任情况”中的披露内容，与上述环保违规事项和行政处罚决定书中认定的违规事实不相符，存在披露内容不完整、不真实的问题。

二、未及时如实披露高管人员无法履职事项：2018年3月中下旬，生态环境部成立督察组对辉丰股份严重环境污染问题开展专项督察，辉丰股份副总经理奚圣虎于3月21日被连云港市灌南县公安局刑事拘留，无法正常履职，辉丰股份未能及时披露奚圣虎无法正常履职的事实。

责编：陈惟杉