福利多元视角下居家养老服务体系中的政府职能探析

本文为浙江省委党校（行政学院）系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十九批规划立项课题（编号：ZX19014）成果

【摘 要】 本文阐述了杭州市萧山区居家养老中的政府职能发挥现状，分析了基于福利多元“四分法”的居家养老问题，提出了福利多元化视角下进一步调整政府职能的对策。要引导全民参与，实现家庭、社会与政府的作用合力；注重社区建设，提升社区居家养老载体的作用；加强市场监管，完善居家养老服务投资多元化体系；发挥政府统筹管理作用，积极构建服务网络。

【关键词】 福利多元；居家养老；服务体系；政府职能

“福利多元”理论最早源于英国，Rose明确论述了“福利多元主义”这一概念。Evers 在其基础上提出“四分法”，即“社会福利提供主体由社区、市场、家庭和国家四方共同完成。”[1]这种理论主张多元化的社会福利来源，反对政府“包揽式”管理的同时，更注重从多种福利来源来开展统筹分析，为我国居家养老服务建设提供了新的理论思路。在杭州，截至2016年底，“60岁以上户籍人口再创新高，达到159.13万人，占总人口数的21.55%。”[2]其中，萧山区作为省会城市中老年人口最多的地区，至少有90%以上的老人采用了居家养老的方式。居家养老作为一种较为新式的养老模式，服务模式和政府管理都处于磨合和有待完善的阶段，需要政府的干预和推动。

一、居家养老中的政府职能发挥现状——以杭州市萧山区为例

一是积极出台居家养老政策，搭建居家养老服务平台。近年来，萧山区委区政府也一直高度重视养老体系建设，先后出台了养老服务相关《实施意见》以及《关于全面推进居家养老服务工作的实施意见》等一系列文件，并通过《萧山区城乡社区居家养老服务照料中心建设和管理办法》等一系列后续政策，建立了三级居家养老服务工作管理体制。

二是完善财政对于居家养老的资金补助措施。一方面，在配套设施建设上不断推进，在村（社区）原有“星光老年之家”等设施基础上加大改、扩建和新建力度。另一方面，注重居家养老财政引导。针对老龄人口的迅猛增长，萧山区已于2011年印发《关于加快推进养老服务事业发展的实施意见》，进一步提升包含居家养老等老龄事业的财政补助。

三是开展养老从业人员培训，提升居家服务软件配套。2011年以来，萧山区养老服务人员培训不断加强，开展对镇街和村社区养老管理人员、评估员、助老员、护理员的培训工作，累计培训2000多人次。同时，依托智慧养老做好互联网信息管理平台。搭建了养老服务信息系统，全区共有15家社会中介服务组织从事居家养老服务，服务人员达984人。

二、基于福利多元“四分法”的居家养老问题分析

本课题将以福利多元理论所主张的以家庭、市场、国家和社区为主体的“四维福利分析框架”这种四分法的四个方面来分析当前存在的问题，从各方存在特殊问题，寻求政府管理的方向和措施。

1、就家庭而言，存在传统观念和人情社会的束缚

一方面，参与意识不强。中国“养儿防老”的传统观念根深蒂固，导致很多老人对子女的照顾更为期待，不赞成参与居家养老服务。另一方面，购买意识薄弱。就现阶段的老年人购买力和经济能力而言，很多老人舍不得花钱购买家政服务。

2、就社区而言，存在硬件和软件的不足困境

第一，场地不足。“根据《萧山区城乡社区居家养老服务照料中心建设与管理办法》，城乡社区均要建立照料中心。”[3]但要在城区很多成熟的小区里找到一个很大的场地作为照料中心可能性不大。第二，对群众诉求的中枢作用没有得到发挥。在访谈中，很多社区工作人员谈到社区老人在遇到服务不佳的时候选择事后和社区投诉，但是社区无法对服务人员及家政机构进行二次评价。

3、就市场而言，存在服务资源的缺乏限制

首要问题是队伍不稳定，人员素质不高。护理人员呈现“三低两大”现象，也就是文化低、地位低、待遇低、年龄大、人员流动大。其次，第三方平臺对于服务数据的监管不够。目前在管理人员紧张、人少事多的情况下，多采用政府购买服务的第三方平台开展服务评估，为老人选择服务人员。但由于多数第三方没有在测评前对背景数据学习研究，导致多位受访老人表示遭遇过曾经明确表示不满意的服务人员在一两年之后的调剂中，重新被指派来家中服务的尴尬情况。

4、就政府而言，存在政策和管理支撑力不足

第一，缺少相关法规政策配套和衔接。“我国当前的《中华人民共和国老年人权益保障法》制定的思想基础为家庭养老，没有对居家养老服务体系给予法律依据。”[4]第二，部门间职责错位或不明。从全国范围来看，民政部和老龄委都涉及老龄事业管理，且老龄委的职责尤其不够明确。而地方基层政府中，同样的问题依然存在。第三，对服务开展的监管力度有待提高。平台建设不足，对服务反馈没有及时仔细了解。服务质量的保证不够，很多的书面反馈造成利用政策漏洞造假的可能性提升。

三、福利多元化视角下进一步调整政府职能的对策

“居家养老服务归根到底是一项多元主体参与的养老保障方式，个人、社区和国家都对居家养老服务承担相应的责任，而市场主体和社会组织则是服务的提供者。政府在此中作为责任主体，要通过正确运用职能实现高效运作。”[5]本文将以政府管理为视角，从政府职能出发，提出以下四方面针对性建议。

1、引导全民参与，实现家庭、社会与政府的作用合力

“福利多元化”旨在公共福利这一领域实现政府角色的部分退出。在这里政府要从以下两方面实现家庭、社会与政府的作用合力：一是加大宣传力度，促进观念转变。充分理解与知晓政策是贯彻落实的前提。同时，通过营造尊老爱老良好风气，提高居家养老的全民参与率。二是重视家庭作为居家养老的主阵地作用。“居家养老服务是建立在家庭成员尤其是老年人的子女依法负有赡养的基础上的养老服务。必须从现实的层面看到政府投入的有限性和社会力量参与稳定性存在欠缺。家庭血缘在很长一段时间内仍然是居家养老的核心。”[6]

2、注重社区建设，提升社区居家养老载体的作用

首先，政府應规划好居家养老服务的开展进程。我国居家养老规划可从以下方面开展：一是规划现有财政资金投入的重点区域，“包括设施建设的投入规划、社区内服务机构补贴规划、政府购买社会服务的资金规划等。”[7]其次，完善现有社区养老服务设施的建设。尤其是老年设施要开展全面的排查和提升，例如健身锻炼、医疗康复、社区养老助餐、文娱休闲、社区日间照料中心的设施等项目。最后，在居家养老服务中注重提升社工的专业化工作水平。民政部门要注意培养专职管理养老的社工，建议每个社区配备专职养老联络员，熟悉掌握养老法律、法规、政策知识，给予专职养老联络员特殊权利职能。

3、加强市场监管，完善居家养老服务投资多元化体系

一是更加完善的多元市场准入机制。资金需求大是基层居家养老服务体系建设过程中的一大问题。通过制定相应的支持和优惠政策，构建筹资渠道多元化机制。二是提升市场服务质量监管。对家政机构的监督，应建立严格规范的淘汰机制加以惩治。对政府购买评估管理的第三方居家养老信息平台，要建立第二套评估办法，把好监督关，用市场化的优胜劣汰让更专业的第三方进入。三是加强对养老服务人员的监督。设置统一大纲与教材开展培训考试，并开展持证人员上网登记，在持证上岗基础上设置资质有效期，避免一劳永逸和技能退化。

4、发挥政府统筹管理作用，积极构建服务网络

一是明确部门职责，建立政府共同管理平台机制。开设一个由人力资源和社会保障部、民政部和卫生部、财政部等多部门综合养老服务平台专门负责居家养老服务工作。二是做好法律政策保障。一方面，废旧制新，逐步淘汰过时法律和政策。另一方面，细化法律政策保护。制定专项法规为居家养老服务发展提供法律支持。三是大力发展志愿者队伍。建立养老志愿者的激励机制，优化和壮大志愿者队伍，提升社会养老互助氛围。四是加大财政支持力度。在财政预算中设立“居家养老专项资金”项目，并且每两年开展需求调研，保证资金标准与时俱进符合地方养老实际需求。

【参考文献】

[1] （美）Evers， A. &Olk.T.; Wohlfahrts Pluralismus： Vom Wohlfahrts Staat Zur Wohlfahrts Gesellschaft[R].Opladen， 1996.

[2] 张超. 159.13万！杭州60岁以上人口再创新高[N].都市快报，2017.2.21（9）.

[3] 杭州市萧山区民政局.关于印发《萧山区城乡社区居家养老服务照料中心建设与管理办法》的通知，2014-03-12.

[4] 唐碧. 我国城市政府在居家养老中的职能定位研究[D].上海：复旦大学，2013.17-18.

[5] 同春芬. 福利多元主义视角下我国居家养老服务的政府责任体系构建[J]. 西北人口，2015（1）73-75.

[6] 郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究，2010（1）29-35.

[7] 秦艳艳.我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析[J].兰州学刊，2012（1）123-127.

【作者简介】

陈沛沛（1987-），汉族，硕士，中共杭州市委党校萧山区分校讲师，研究方向：地方政府治理.