浅析上海市全面推行河长制实效

上海市因水而生、因水而兴，水环境是城市重要的发展基础，也是城市发展的突出短板和弱项。上海历届市委、市政府高度重视水环境治理工作，经过三期苏州河环境综合整治、六轮环保三年行动计划，黄浦江、苏州河等大江大河水质持续改善；然而，传统水环境治理存在“多头管”的现象，中小河道管护缺乏系统性，导致水质持续恶化，成为制约上海水环境质量进一步提升的瓶颈。2016年中央提出全面推行河长制意见，要求建立以党政领导负责制为核心的河湖管理新模式，破解河湖管理和保护“多头管”问题。在上海市委、市政府高度重视河长制工作下，河长制工作作为践行绿色发展理念、补齐水环境治理短板的重要举措，列入市委、市政府2017年重点工作。2017年1月20日，市委办公厅、市政府印发了上海市河长制实施方案，以在上海全市范围内推行河长制。

1 上海市河长制工作概括

2017年上海按照河长制工作“四个到位”和“见河长见行动见成效”要求，全面建立了市-区-街镇三级河长体系，全面落实了河长治水管水责任。

1.1 工作方案落实

市、区、街镇均已印发河长制工作方案(实施方案)。各级党委、政府认真贯彻落实中央《关于全面推行河长制的意见》，结合辖区实际，设定工作目标，细化、实化各项任务，明确了河长制实施范围、河湖管护目标、河长设置原则、成员单位责任分工、配套制度及保障措施等。

1.2 建立健全管理体系

全面建立市-区-街镇三级河长组织体系，设立三级总河长，成立三级河长制办公室。通过媒体、门户网站、微信公众号等形式已分四批(2017年2月6日、3月22日、6月底前、8月底前)落实并公布了各级总河长，市管、区管、街镇管河道以及小微水体的河长名单，7781名领导干部担任各级河长，覆盖本市所有河湖和小微水体。此外，部分区结合实际，探索设立了民间河长、河道监督员等3441名。同时，出台了《上海市河长公示牌规范设置指导意见》，并基本完成了全市河长公示牌竖立工作。

1.3 相关制度和政策措施

制定并印发了河长制会议制度、信息报送和共享制度、工作督察制度、考核问责和激励制度、工作验收制度、热线接听制度、河长巡河制度等，建立河长制工作机制。同时，加强对河长及河长办成员单位的激励引导，与市总工会联合开展了“打好水环境整治攻坚战，全面提升上海城乡水环境”劳动竞赛，与市人社局联合开展“优秀河长和上海市中小河道整治先进集体、先进个人”评选活动，对在落实河长制工作任务中表现突出的集体、个人进行表彰和奖励。

同时，部分区结合辖区实际，还出台了一系列工作制度。浦东新区出台河长工作导则、宝山区出台河长工作细则、奉贤区出台河长职责指导意见等，为河长履职提供指南。闵行区出台了河长制问责暂行条例，完善河长责任体系。嘉定区出台了河长APP工作平台运营制度、河长热线制度、养护第三方监督队伍考核办法，完善河长监督体系。青浦区出台水质监测制度、第三方评估制度、村居以奖代拨制度，完善河长考核评价体系。崇明区建立推行河道警长制，加大对涉河违法行为打击力度。

1.4 监督检查和考核评估

市河长办成立3个督查组，以街镇为单位对全市河长制落实情况、中小河道综合整治情况、媒体热线等集中反映的情况开展督导检查，形成问题清单，制定责任清单，督促各项工作落实。2017年共督查了15个区195个乡镇街道，累计督查137次，形成71份督查报告，发现问题442项，全部落实整改。同时，创新问题反映形式，通过“致河长的一封信”向各区的第一总河长、总河长、副总河长反馈各区全面推行河长制情况及问题。同时，将全面推行河长制纳入市委组织部本年度重点考核内容，将城乡中小河道综合整治作为评价河长责任落实和工作成效的重要依据，引导各级河长主动履职，抓水环境治理。

1.5 开展基础工作

a.加强河长制法制建设。上海市十四届人大常委会第四十一次会议表决通过了《上海市水资源管理若干规定》，河长制正式纳入上海市地方法规，河长依法履职，相关部门依法行政有了法律依据，进一步推动上海加强水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等。

b.开展河湖名录编制。全面开展河湖数据调查复核工作，摸清全市河湖家底，形成“一图一表一信息”全覆盖、无重复、无遗漏的河湖本底数据。在此基础上，全面落实河道河长和管护单位，开展河湖水质监测。

c.启动“一河一策”编制。按照市委、市政府部署，2017年重点围绕“中小河道基本消除黑臭”目标，按照控源截污、沟通水系、生态修复、执法监督、长效管理五方面措施，编制完成了1864条段1756公里河道的“一河一策”。 同时，启动其余河道“一河一策”编制。

d.推进河长制信息化。针对各级河长、各级河长办工作人员、社会公众等三类用户，开发建设了三方面应用：ⓐ“上海河长”APP，协助河长实时关注并监督工作进展，及时处理河道相关问题，反馈公众投诉建议；ⓑ河长办管理模块，围绕河长办工作机制，支撑人员管理、数据维护更新、工作安排、考核监督等工作；ⓒ公众参与模块，依托门户网站、微信公众号、市民云等渠道，构建社会公众交流平台，让市民了解河长工作、参与河湖监督，提升市民获得感。

2 主要工作内容及进展

2.1 开展城乡中小河道综合整治

围绕“2017年底中小河道基本消除黑臭、水域面积只增不减”的目标，以河长制为依托，全面开展1864条段1756km黑臭河道整治。市长首次履职“河长”，调研苏州河水环境后强调，“河长制首场战役是城乡中小河道综合整治，要将中小河道综合整治作为检验各级河长责任落实和工作成效的试金石。”该项整治任务量是往年的4倍。通过推行河长制，落实各级党政领导水环境治理责任，有力地推进各项任务完成，共完成河道水利工程1756km，拆除沿岸违法建筑350.9万m2，治理直排工业企业3116家，退养畜禽养殖场105家，建设污水管网310.3km，完成农村生活污水改造5.44万户。根据2017年12月水质监测报告，1864条段黑臭河道已基本消除黑臭，河道整治公众满意度在90%以上。

2.2 开展“三无”船舶专项整治

“三无”居家船舶、“三无”其他船舶及废弃船都是上海特定历史时期遗留下来的产物，主要分布于本市城郊结合部、区与区界河以及黄浦江上游饮用水保护区等处，严重影响水域和陆域的环境面貌，并对所在地区的消防、治安等带来极大的安全隐患，成为困扰河道水环境的城市顽症。依托河长制平台，统筹协调水务、公安、交通、海事、城管等执法部门，按照“排摸建档、约谈清退、集中取缔”的步骤，通过跨部门、跨地区联合执法，实现水陆共治、地区共治，分阶段开展整治，打赢了这场歼灭战。4—5月期间，开展“三无”居家船舶专项整治，清理整顿了314艘“三无”居家船舶，同步建立发现、处置和预防机制。在此基础上，对其他“三无”船舶及废弃船开展整治，全年共清理整治491艘“三无”居家船舶、5869艘其他“三无”船舶及废弃船，本市境内“三无”船只及废弃船得到彻底清除。

2.3 开展河湖管理执法专项行动

建立水务、环保、城管联合执法机制，形成专业执法和综合执法相结合的局面，对沿河违法排污、危害水环境的行为保持高压态势。2017年重点围绕中小河道消除黑臭开展专项执法，共立案1771件，决定处罚7425万元，特别是对拒不整改的企业实施按日连续处罚，同时加强责任追究与行刑衔接、同步，将20余件涉嫌水环境污染犯罪案件移送公安部门。此外，还组织开展了打击非法捕捞专项行动，共查处各类非法捕捞案件520余起，没收渔获物2320.7kg，没收渔具902余顶(件)，没收电瓶213只、逆变器213只，罚款373190元。其中，向公安部门移送案件40起。

3 推行河长制取得的成效

3.1 初步形成爱河护河氛围

各级党政主要领导积极履职“河长”，主动巡河(市级河长77人次、区级河长1453人次、街镇河长巡河32888人次)，调研和推进水环境治理成常态。同时，在建立河长体系，推进落实河长制工作任务过程中，涌现出一大批优秀河长、先进集体和先进个人，相关典型事迹、工作成效等通过媒体、公众号等宣传，得到社会各界充分肯定。此外，市政协开展“城乡中小河道综合整治”专项民主监督活动，于6—9月期间，对松江、金山、杨浦、宝山、崇明、奉贤等6个区的中小河道整治开展监督，就河道治理和保护提出意见和建议。市民群众积极参与各项宣传活动。举办“水美上海·河道蜕变”评选，从15条已完成整治的河道中选出6条最美河道，近140万人参与投票。全社会“爱护河湖、保护河湖”的良好氛围正在形成。

3.2 提升全市水环境面貌

根据最新水质监测数据和卫星图片解译，全市259个主要河流断面水环境功能区达标率为59.1%，较2016年上升16.2个百分点。Ⅱ～Ⅲ类水质断面占23.2%，Ⅳ～Ⅴ类断面占58.7%，较2016年分别上升7.0和8.9个百分点；劣Ⅴ类断面占18.1%，较2016年下降15.9个百分点。全市河湖水面率提升0.07%。1864条段中小河道已基本消除黑臭，公众满意度测评均在90%以上。

4 河道综合整治案例

小涞港南起淀浦河,北至蟠龙港，河道蜿蜒曲折，流经三区五镇两街道，分别为青浦区(徐泾镇)、松江区(九亭镇、九里亭街道)、闵行区(华漕镇、新虹街道、七宝镇、莘庄镇)，全长约12.5km,是全市226条骨干河湖水系中的重要组成部分，也是淀北片重要的南北向引排水通道。由于河道两岸居住小区、农村民房、农贸市场、工业厂房等建筑物密集，污水直排河道严重，成为黑臭河道，列入2017年城乡中小河道综合整治。

经分析，该河道黑臭的主要原因有：

a.水系不畅。受到道路建设及城镇化进程中部分河道被侵占的影响，河口宽度变窄，过水能力下降，水体流动缓慢，水体调蓄能力减弱，长此以往造成小涞港部分河道淤积严重。

b.污水直排。界河地处区与区交界地带，尤其小涞港处于闵行区城乡接合部，随着城镇化商业化进程加快，外来人口不断聚集，区域管理相对紊乱，沿河违章搭建挤占河道，生活垃圾随处丢弃，容易造成沿河杂草丛生，环境恶劣，生活污水直排入河，使得小涞港水质恶化严重，存在黑臭现象。经初步排摸，仅闵行区范围内存在20余处生活污水直排现象；加上河道断面狭窄淤浅，整体水环境较差。

小涞港工程共分三期，第一期于2013年启动，但由于前期工程量大，且涉及沿岸居民、厂房和墓地的拆迁等问题，推进较为缓慢。2017年，上海建立河长制，小涞港分级分段落实了河长，各项工作进入有力推进的快车道。以闵行区为例，具体采取了以下措施：ⓐ落实河长制，强化区与区之间联动。“河道整治要从河长‘制’到河长‘治’”，河道整治要“标本兼治，综合施策”，区界河河长一般由相关区分管区长担任，对跨区域联动治水提供了可能。过去，界河常因为“三不管”而出现黑臭现象，整治工作常因各种事由推行不到位。在落实河长制后，由区领导牵头，各分管单位积极配合，劲往一处使，携手推进协同治理，“毕其功于一役”，实现从根子上的治水。在小涞港治理过程中，两区领导多次踏勘现场，对于发现的问题，多次主动与其他区县领导沟通，解决矛盾，共同推进界河治理。ⓑ任务分工、责任落实。界河整治工程纷繁复杂，在治理过程中对于遇到问题两区积极通过协商，以会议纪要、备忘录等形式，分段划定分工任务，按分头落实。界河整治最常碰到的就是前期工作和周边人民群众的维稳的问题，如：二期工程施工中，涉及青浦区个别居民阻挠，该项目虽由闵行区组织实施，但青浦区、镇两级部门得到信息后，立即开展群众工作，有效的化解了矛盾，保障了工程的顺利实施。

通过实施河长制，小涞港于2017年底全面完成三期工程建设，水质监测结果为达到整治目标。小涞港河道整治前后对比见下图。

小涞港河道整治前后对比图

5 结 语

2017年，上海市河长制初步建立，“见河长见行动见成效”取得阶段性成果。党的“十九大”报告指出，将污染防治攻坚战作为未来一段时期工作重点，其中，水污染防治又是重中之重。上海市仍需进一步健全完善河长制工作，强化河长制基础性工作，持续开展河湖管护专项行动，推动实现水生态文明城市建设。