德国城市管理体制介绍及改革借鉴

文/王龙飞、闫晋波 中国城市科学研究会 北京 100835

1、德国行政执法体制总体介绍

德国是一个由16个州组成的联邦制国家。在35.7万平方公里的国土面积上生存着约8267万的人口。德国的国家制度是由德国基本法所确立的，实行立法、行政、司法三权分立。德国现行的《违反秩序法》，是由联邦议会在1952年制定并颁布的，后经过多次修订。该法规集中地规定了行政机关对违反社会秩序和经济秩序的违法行为的处罚原则和基本程序，是行政机关实施行政处罚的基本法律依据。政府行政机构分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。各级政府必须贯彻德国基本法规定的民主共和、联邦、法治、社会福利等国家原则。

1.1 地方分权制度

联邦制国家采取地方分权制，其宪法将绝大多数的政府权力划分给地方，而中央政府只负责有限的事务，但仍保留管理军事、外交和财政的权力。具体而言，联邦政府下设14个部门，分别为财政部、外交部、内政部、国防部、经济与技术部、农业和消费者保护部、联邦家庭部、卫生部、劳动与社会保障部、司法部、环境与自然保护部、教育研究部、经济合作与发展部、交通建筑与城市发展部。联邦政府主要负责制定方针政策，修订法律法规，不参与直接管理城市的工作。

由于联邦原则划定，地方分权制度的实施，州以下政府的执法部门承担着主要执法任务。州政府也会设立多个部门，如柏林州政府下设8个部门，财政部、内政和体育部、劳动妇女部、健康和社会事务部、经济技术及研究部、教育青年及文化发展部、城市发展及环境部、司法和消费者保护部。但是州政府下设部门和联邦政府下设部门无直接对应关系，独立存在，互不影响。州及其以下地方政府通过地方立法来出台具体行政法令和自治规章。与联邦政府工作职能相对应的是，德国的行政执法任务主要由州及其以下的地方政府执行。

1.2 相对集中行政处罚权制度

除地方分权制度外，德国也实行“相对集中行政处罚权”制度。德国行政执法中心相对集中在基层政府，联邦政府在警察事务、教育文化、社会秩序管理等方面均委托给各州和地方政府实施，其中县和乡镇政府执行了80%的联邦和州的法律，几乎99%的具体执法活动都是由乡镇政府做出的。

德国具体实施处罚权的行政部门有三个：警察机构、税务局和秩序局。

德国警察系统由三部分组成：一是联邦警察机构，受联邦内政部领导；二是州警察机构，受州内政部领导；三是编外警察人员，不属于联邦和州内政部的管辖范畴，他们主要由法警、看守警、海关官员、缉私缉税管员等组成。前两者在工作中分工明确，相互配合，携手保障社会秩序，稳定社会治安，维护公众生命财产安全。

德国税务机构主要分为三个级别：一是联邦财政部及所属税务总署，为中央最高税务机构，负责国家之间的关税、跨州税务行政的协调管理及特殊案件的处理；二是州财政部及所属税务总局，负责税务行政管理，重点是人事管理及信息化建设，也是税收行政权的主要行使部门；三是市县税务局，具体与纳税人打交道，负责联邦税、州税和共享税的征收管理，是税收法律的执行机构。

德国秩序局相对集中行使卫生部门、规划部门、环保部门、建设部门、工商部门和交通部门等部门的行政处罚权。秩序局在城市管理层面享有现场执法权和行政处罚权。其他行政执法部门发现违法违规行为后，可调查取证，收集相关证据，将案件信息整理归纳好，并报送秩序局，秩序局可在确认信息真实可靠后，统一行使行政处罚权，对违法违规采取处罚措施。秩序局也可以上街执法，现场处罚。

图11 德国处罚权实施部门

2、德国城市管理系统介绍

2.1 管家式城市管理机构——秩序局

德国以良好的社会秩序闻名，先进的城市管理理念赢得了世界的认可。警察机构和秩序局对德国的治安管理和秩序维护提供了坚实的保障。秩序局作为德国特有的城市管理部门，备受外界关注。管家式服务在秩序局的日常工作中得到深度贯彻，所谓管家式服务，就是指将城市管理工作中涉及到的方方面面事务，以及各项权利、义务、法律、法规等作为一个整体，由秩序局负责统一的协调管理。秩序局作为面向大众的第一城管部门，德国总理默克尔曾称赞其为“德国良好社会秩序的功臣”。

秩序局的执法人员工作范围很广，作为一个城市的管家，监督管理城市发展的各个方面。秩序局对城市实行严格管理，每一位执法人员严格做到依法办事，公正执法。例如，德国露天临时市场多种多样，遍布大街小巷，看似热闹非凡的市场，管理却并没有松懈，秩序局会根据政府的安排，维护市场秩序，一方面对所有摊位进行登记，未登记的摊位不得入内，并制定专门规章制度保护各方权益；另一方面对所有商品价格进行登记，价格透明化监管，防止买卖纠纷的发生。秩序局的严格监管和严谨执法，非但没有影响商家的经营与市场的热度，反而深受广大商户和市民的拥戴，“风纪警察”的美称也因此得名。

虽然秩序局严格执法，但非死板执法。面对街面市容环境问题，他们的解决方法有着独到之处。在德国，由于一些店面很小，部分商家为了招揽生意，将商品放在门外进行展示，跨门经营问题在德国很普遍，面对此问题，秩序局并没有死板执法，而是在不影响行人通行的情况下，给了店铺一定的经营空间，称之“一米线”，即店铺门向外有一米的空间允许商户摆放商品。此做法既赢得了商家的信赖，也有效地改善了店面门外混乱经营的局面。除此之外，秩序局还负责居民身份的登记、食品监督、兽类管理、交通车辆管理等等，并具有规划、建设、卫生等方面的行政处罚权。

秩序局很重视相关部门之间的合作互助。最常见的就是秩序局与警察部门的合作，秩序局执法人员在保护自身免受违法人员伤害时，可使用部分警察用具，如防身喷雾剂、手铐、可伸缩的电棍等设备，尽量保证违法分子的人身安全。秩序局每一项职能都有明确的法律依据，执行程序也有专门的法律规定。秩序局的执法人员可在发现犯罪分子或涉案人员时，现场制服对方，但不可将其扣押，只能交由警察处理。若发现违规经营的商户，可暂时扣留商品，如有必要可临时拘留违规人员。除具体权利外，秩序局还可以独立执行街道法、市场和集会法、宠物狗管理法、垃圾管理法、绿地和空地管理法等法律法规，这些法律法规，给执法人员提供了比较充足的法律保障，有效防止了法律空当，保证了执法顺畅。

2.2 数字化城市监管机制

德国不仅拥有管家式的城市管理机构，在城市管理机制层面也做出了改革与创新。数字化城市管理技术在德国众多城市得到了广泛应用。他们通过网络手段，运用信息化技术，及时、准确地捕获城市各个角落的运营动态，筛选出管理范畴内的有用信息，并及时做出反馈，大大提升工作效率与服务品质。

图21 德国智能疏导系统车位指示牌

德国科隆市城市停车位监管系统属于便民利民工程。通过安置在停车位上的停车自动管理系统，实时监控全市范围内车位使用情况，并将信息实时提供在城市主要位置的电子信息牌上。该系统的电能供应主要来源于停车位旁的小型太阳能板，停车位的信息通过互联网线路进行交互收集，然后通过计算机的汇总整理，及时公布在信息板上，为市民出行停车提供便捷。此系统实现了城市停车一体化监管，缓解了交通压力。作为德国南部第一大城市的慕尼黑市在城市基础设施管理方面经验丰富。该市将全市范围内的基础设施设备连入互联网，精准掌握各类设备设施的运转情况，如对城市管网的监管，一旦发现某管段发生破损渗漏，监控中心会第一时间发出预警，告知维修人员破损位置及渗漏情况。若仅靠人员巡逻，无法做到及时发现，及时报修，及时处理，此系统对于城市监管力度的整体提升起到至关重要的作用。

数字化城市管理技术之所以能在德国获得如此的广泛应用，主要得益于：

（1）政府层面的高度重视，政策、技术与资金的全面支持。数字化城市监管机制依托先进的技术手段，超前的管理理念，得到政府的大力支持，同时此机制大大提高了城市管理效率，降低了工作量，节省了昂贵的人力成本，增加市民对城市管理服务的满意度。

（2）数字化城市管理方案实现规划、建设、运营一体化设计，保障项目进度。此项技术的应用实施与城市建设密不可分，属于城市规划中的重要组成部分。数字化城市管理系统进行了长期的规划，并在不断建设中调整完善，使这项工程能够有条不紊的进行施工建设及运营。

（3）城市基础建设水平较高，配套设施数字化工程基本完工，单一设施的数据库信息已经建立。各类城市管理数字化建设已基本完毕，数据信息可资源共享。政府牵头将所有地区的城市管理部门整合，建立信息共享数据库，并设立信息监管中心，对城市管理基础数据进行实时监管。

数字化监管机制为德国城市的管理与发展做出了重要贡献，也获得了国际社会的认可。此技术的应用不仅仅保证了城市各类基础设施的正常运转，也为城市明天更快更好的发展打下坚实基础。

3、德国城市管理经验对我国的启示

通过参考德国先进的城市管理经验，我国在符合基本国情的前提下，可适时调整城市发展策略，借鉴德国等先进国家的城市管理经验，取其精华。

（1）整合城市管理相关部门的权力与责任，将行政处罚权相对集中地整合到一个部门。目前我国基层城市管理较为混乱，各部门无法做到步调一致，协同办公。各级政府可参考德国地方分权制度，按照“责权统一、重心下移、能放就放”的原则，将城市管理职能下移。继续加快政府行政管理职能的转变，逐步消除政府内部部门多、分工细而导致的边界不清等问题，实现一部门多统筹，综合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

（2）政府应加强对数字化城市管理技术的重视。在城市规划层面，结合智慧城市、数字城市建设理念，逐步推广数字化城市管理技术落地。数字化城市管理是一个长期的建设思路，需要前期规划到位，中期建设达标，后期才能实现城市数字化管理。任何一个环节出现问题，都会对数字化城市应用的最终效果造成不利的影响。

结语：

随着社会发展、城市扩张，用地规模和城市人口不断扩大，城市管理面临着严峻挑战，工作任务也日趋繁重。传统管理方法无法根本性解决基层实际问题，地方政府和执法人员权利划分不明确，致使市民满意度逐年下降。为了适应未来需求，提升政府形象，赢得市民尊重，城市管理方法亟待革新，应本着“科学、严格、精细、长效”的管理理念，遵循城市可持续发展的基本要求，通过借鉴国内外先进经验，推进城市管理改革与创新。近几年，国内已经开始重视城市管理改革，住建部于2017年1月份颁布《城市管理执法办法》，于5月1日起正式施行。该法规为我国城市管理执法活动提供规范，为加强城市管理执法队伍建设提供保障，为地方推进开展城市管理执法体制改革提供指引。党的十九大提出“七大战略”，其中“创新驱动发展战略”在数字城市、智慧城市领域起到推波助澜的作用，同时“基础设施提升战略”也为城市健康发展提供重要支撑，数字化城市管理理念作为智慧城市建设的核心，也因此迎来前所未有的发展机会，未来中国的城市管理水平会有一个新的飞跃。