我国安全生产与应急管理关系的变迁与整合：兼对 “11·28”张家口重大爆燃事故的反思

王宏伟

2018年春天，我国拉开国家应急管理体制改革的大幕，组建应急管理部。其中，除了职业安全健康职能划归新成立的卫健委外，原国家安全监管总局的其他职能并入应急管理部。这意味着国家安全监管总局不复存在。从历史发展看，安全生产脱胎于劳动保护，并经历了一个与应急管理分立、交叉到融合的过程。由安全生产与应急管理关系的变迁来看，我国应构建整合式的应急模式和话语体系。最近，张家口“11·28”重大爆燃事故发生于企业与社会的交界面，以血的教训说明了安全生产与应急管理整合的必要性。

前应急管理时代：安全生产与灾害管理的分立

1986年，前苏联发生切尔诺贝利核电站泄露事故后，我国按照国际原子能机构的要求，加强核应急管理。由此，“应急管理”的概念引入中国，但它仅仅是指核应急管理、即核领域的安全生产。2003年“非典”后，我国着手打造以综合性为特征的应急管理体系，突发事件被分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。安全生产通过对企业或行业监管的形式，主要预防与应对事故灾难。在此之前，安全生产与应急管理的前身——灾害管理几乎没有交集。

应急管理指涉的对象是突发事件。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，所谓的突发事件，是“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。 我们所说的“突发事件”包含以下两层含义：第一，在我国，突发事件主要包括四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。第二，突发事件具有突发性、公共威胁性和紧急性三大基本特征。

在中文语境下，“突发事件”是一个内涵与外延十分丰富的语汇。在英文中，与“突发事件”相关联的词汇有事故（accident）、危机（crisis）、灾害（disaster）、紧急事件(emergency)和巨灾（calamity/catastrophe）等。国外学者认为，它们在损害程度、影响范围、应急资源需求、恢复时间等方面存在着较大的差别。从事故、危机、紧急事件或灾害到巨灾，其损害程度逐渐加深，影响范围逐渐扩大，恢复时间逐渐拉长，可调度资源逐渐减少。

但是，这些概念无一可与我们所使用的“突发事件”一词完全照应，尽管“突发事件”经常被翻译成emergencies。不仅如此，我国对以上概念经常混用，基本不作区分。但是，不同领域、不同身份的人使用上述概念往往会表现出明显的选择偏好。例如，安全生产部门喜欢使用“事故”，而应急部门喜欢用“突发事件”。同样是关注“突发事件”，学者们似乎更倾向使用“危机”，而实践部门则觉得“突发事件”更加概括、更具中性特征。

概念与话语上的混乱在很大程度上表现出我国应急管理对不同领域进行整合过程中的混乱与纠结。从西方应急管理发展来看，其源头有二：一是灾害管理（disaster management）,二是“一战”后出现的民防（civil defence）。而西方的灾害管理其实既包括自然灾害管理，也包括工业灾难或事故管理，因为disaster同时表示灾害与灾难。在我国，“灾害”与“灾难”是两个概念：灾害主要是指自然危险，而灾难主要是指技术或人为因素所导致的事故。相对而言，现代意义上的应急管理其理论渊源与自然灾害管理更为贴近，与人为或技术灾难相差较远。例如，应急管理的四阶段“生命周期理论”应用于自然灾害管理比较常见，但减缓、准备、响应、恢复等基本概念却较少应用于安全生产领域。

表1：突发事件相关概念辨析表

张家口重大爆燃事故救援现场

在我国，灾难应对属于传统的安全生产管理范畴。顾名思义，“安全生产”是指以确保劳动者生命安全为前提开展生产活动。新中国成立后，国家设立劳动管理部门，专门负责劳动保护。后来，劳动保护职责随着机构改革而被流转到劳动人事部、国家经贸委等不同部门，但它与安全生产往往是不可分割的“连体婴儿”。之所以如此，是因为：一是历史的惯性使然，建国前我国就存在“劳工保护”概念；二是与国际接轨的需求，契合世界通行的“职业安全与健康”（occupational safety and health）这一术语。其实，劳动保护的范畴要大于安全生产，不仅包括防止生产安全事故，也包括保护劳动者的各项权益。

在实践中，安全生产聚焦防范与处置生产过程中、特别是企业生产经营场所内的伤亡事故，与注重社会层面安全的自然灾害管理各自为战、互不往来。在前应急管理时代、即“非典”之前，我国对各类突发事件的应对采取以部门职能为基础的单一灾种模式。受分析性思维模式的影响，不同部门往往用不同术语指称同一事物和现象。比如，消防部门称企业发生的大火为“火灾”、倾向于只进行客观的描述，而安监部门则倾向于称其为“事故”、希望找到背后的“故事”、即原因。

应急办时代：安全生产与应急管理的交叉

新中国历史上前后经历三次事故高峰期：1958年，“大跃进”掀起的急躁冒进、高产超产之风引发的事故高发，这是因为政策失误所导致的；在“文革”期间，由于劳动保护与安全生产机构受到冲击、安全生产监管被抨击为“活命哲学”和“管、卡、压”，生产安全事故频繁发生，这是由特殊时期乱象所伴生的；20世纪90年代之后，我国进入工业化快速发展的轨道，在经济需求的刺激下，煤炭、冶金、化工等行业规模、产量迅猛扩张，造成事故频发，这是经济快速发展与安全生产监管能力不足的矛盾所引发的。在第三次事故高峰中，造成群死群伤的矿难严重影响政府的形象，甚至中国的国际形象，这成为安全生产机构改革的原动力。

在1998年国务院机构改革中，国家经贸委成立安全生产局。这也意味着，原来劳动部的安全生产管理职能被一分为四：经贸委负责综合管理安全生产工作，卫生部负责职业卫生监察，劳动和社会保障部负责劳动权益保护，质检总局负责锅炉压力容器安全。这种局面导致监管职能重叠，监管力量遭到削弱。1999年12月，为了扭转煤矿安全生产形势，国家煤炭工业局加挂了“国家煤矿安全监察局”的牌子。2001年2月，以国家经贸委安全生产局和被撤销的9个委管局为基础，国家成立安全生产监督管理局。而且，国家安监局与煤监局“一个机构，两块牌子”，成为经贸委下的副部级局。2002年，我国颁布了《安全生产法》。这些改革措施使得安全生产与劳动保护的概念出现明显的区隔。安全生产与其“母体”——劳动保护相剥离。

2003年是中国安全生产体制具有里程碑意义的一年。同年，机构改革将国家安全监管局从经贸委管理的委管局升格为国务院直属机构，独立地行使安全生产监管职责。10月，作为安全生产高层次议事协调机构的国务院安委会成立。2005年2月，国家安全监管局升级为正部级的总局，并承担国务院安委会办公室的工作。一系列机构变迁既反映出我国当时安全生产形势的严峻，又体现出国家对安全生产工作的重视。此后，中国安全生产的体制进入了一个相对稳定期。

与此同时，2003年也是中国应急管理的起步之年。严重的“非典”疫情使政府管理者隐约觉得21世纪的风险不同以往、不同寻常。于是，中国开始借鉴国外的应急或危机管理经验，构建可以应对高度复杂性、高度不确定的公共危机。可见，独立运行的安全生产体制与应急管理体制是同步并行的。

当时，相对于历史悠久的劳动保护与安全生产，新兴的应急管理显得十分稚嫩，呈现出一张白纸的状态。在应急管理体系与制度构建的过程中，安全生产的经验被局部地平移到应急管理之中，如制订事故应急预案、实施安全标准等。这些措施促进了以“一案三制”为核心的应急管理格局在短时间内迅速地形成。但是，安全生产的既往经验主要是在低度复杂性与低度不确定性的工业社会形成和积累的，不适应后工业社会高度复杂性、高度不确定性风险与突发事件的应对。生产安全事故大多为重复发生、有规律可循、可以被控制在企业围墙之内，而社会面上的突发事件则具有跨界性和难以约束性，甚至表现为超出人们预测范围的“黑天鹅”事件。事故灾难虽然是突发事件的一类，但是，按照安全生产的惯例难以有效应对21世纪的突发事件。遗憾的是，这个问题今天依旧没有被得到充分的认识。2018年1月，中办、国办发布的《关于推进城市安全发展的意见》就带有非常明显的安全生产的印记。当然，安全生产着眼于城市安全发展，这点本身也是试图跳出企业围墙内狭隘天地的一个尝试。

必须指出，笔者并没有否定“一案三制”的历史贡献。它曾为中国应急管理事业的发展搭建了一个宏观框架。可是。随着2007年《突发事件应对法》的颁布，“一案三制”建设的主要任务大体上完成了，至少形式上是如此，以至于应急管理后续拓展的空间受到局限，只能找到发展应急产业这样的“小切口”。所以，看起来完备的应急制度实际上问题百出，其中最为致命的是应急体制。按照“一案三制”的制度设计，国务院办公厅成立内设机构——应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总和综合协调的作用。按照上下对应的原则，县级市以上各级政府都成立了应急办。在应急办的三大职能中，综合协调是其存在的基础所在，因为应对高度复杂与不确定的风险需要协同与合作。但是，未能独立运行的应急办因层级过低等缺憾而力有不逮，陷入“带着脚镣跳舞”的困境。这为今天的应急管理体制改革打下了伏笔。

在这一时期，安监部门成为应急办生产安全事故指挥部。这两个部门都以自身为中心，以条块为两条主线，试图实现调动资源的横向到边、纵向到底。以北京应急办为例，它下设区县指挥部与专项指挥部。这个模式也被安监部门所采用、借鉴。2006年2月21日，原国家安全监管总局下设安全生产应急指挥中心成立，横向上联合消防、海上搜救、铁路、民航、核工业、旅游、电力、特种设备、医疗就会等10个专项指挥部。而且，安全生产应急救援指挥中心下设矿山救援指挥中心，全国大部分省区市也成立了矿山救援指挥中心，纵向上形成了国家-省-企业三级救援指挥体系。这从一个侧面说明，安全生产与应急管理在并行发展过程中，相互借鉴经验、取长补短，开始出现交叉关系，而不再是“两股道上跑的车”。

但是，应急与安全生产依旧存在着不容忽视的协调问题。安监部门作为安委会办公室的身份与作为应急办专项指挥部的身份存在着潜在的冲突。并且，安全生产与应急管理存在两套话语体系。例如，安全生产领域中“应急”一词主要是指事故发生后的响应与抢险救援活动，而非全流程的概念。不仅如此，当一般性生产安全事故发生时，安监部门可以独自处置，应急办的存在只增加了一个信息报送的附加层次；当复杂性生产安全事故发生、影响外溢到社会层面时，党政主要高层领导靠前指挥、协调，使应急办又难以发挥预设的作用。尽管如此，应急办在综合性应急管理理论与实践探索方面是一个“先行者”，也给中国的应急管理事业发展留下了一笔宝贵的财富。

应急部时代：安全生产与应急管理的融合

在新一轮机构改革中，应急管理部整合了原国家安全监管总局与国务院应急办的主要职能。安全生产被整合在应急管理的框架之下，二者实现了殊途同归式的融合。这有利于将二者以往存在的协调成本内部化。在此背景下，安全生产应该提升站位，从应急管理的高度看待事故灾难的预防与处置。

2018年11月28日凌晨，河北省张家口市盛华化工有限公司发生氯乙烯气柜泄漏事故。泄漏的气体扩散至厂区围墙之外遇到明火，导致停在厂区外的运煤大货车发生连环爆炸。在此次突发事件中，23人死亡，22人受伤，38辆大货车和12辆小汽车被烧得面目全非。其中的一个惨痛教训是：安全生产管理主要关注的是企业内部的事故，但流动性的事故风险和影响却是可以扩散到企业围墙之外，引发社会面上的突发事件。事件发生后，应急管理部紧急召开电视电话会议，派出专业小组，对危险化学品生产企业进行风险排查。

从本质上看，这起事件发生在危化品企业与社会的界面。回顾历史，此类事故绝非第一次，只不过没有被人们从正确的视角加以恰当的反思。2003年12月23日，重庆川东北罗家16H矿井发生井喷，导致234人死亡。事发后，企业并没有在第一时间向受到影响的高桥镇进行信息通报，而是在企业内部层层上报，延迟了疏散速度。2005年11月13日，吉化双苯厂发生蒸馏塔爆炸起火，消防用水将苯的残留物冲进了松花江，导致严重的水污染事件。2012年12月31日，山西长治天脊化工厂发生苯胺泄漏，导致浊漳河水受到污染，下游的河南安阳和河北邯郸供水中断。2013年11月22日，黄岛输油管线发生爆燃事故，导致62人遇难，输油管辖与市政管线管理的冲突被暴露无疑。许多危化品生产企业属于央企，不隶属于地方且层级较高，与地方缺少必要的风险沟通，其内部的安全生产与社会的应急管理不兼容、不对接、不合作。

长期以来，我国安全生产聚焦防范与处置生产过程中、特别是企业生产经营场所内的伤亡事故，这与后工业社会的风险属性格格不入。目前，我国正处于工业社会向后工业社会转轨时期，风险的性质发生了重要的变化。工业社会的风险是低度复杂与低度不确定的。企业安全生产领域所面对的风险具有以下特点：周期性发生，有规律可循，可以用控制的手段对其加以限制。控制措施的有效性取决于控制对象的稳定性与确定性。因为稳定，控制对象可以被约束在一定的范围；因为确定，控制对象的发生、演进可以被有效认知。但是，在后工业社会，人类的生产活动需要借助或加工大量有害、有毒、易燃、易爆化学物质，发生事故的可能性难以被降低到零。以德国社会学家贝克的话说，就是我们进入了一个“除了冒险而别无选择”的时代。这些风险具有流动性、扩散性和跨界性，不能被框定在某一特定的范围。不仅如此，新材料、新工艺、新技术还使得风险难以被有效地认知，甚至感知，风险在人类浑然不觉的状态下悄悄逼近，不确定性极强。为了应对此类风险，企业安全生产必须被纳入到现代应急管理框架下。

现代应急管理是综合性应急管理，是一个“工”字型结构：首先，从应急主体上看，它是全参与的，包括政府、企业、社会组织、公民个人；从应急活动上看，它是全流程的，包括减缓、准备、响应、恢复；从应急客体上看，它是全风险的，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。安全生产应该从这个大框架下去明确自身角色定位和未来发展方向，如调动社会力量参与安全生产风险防范与应急处置，摆脱企业与行业的“一亩三分地”意识等等。在迈向后工业社会的今天，由于风险的扩散性与耦合性，这是十分必要的。一个发电厂出现生产安全事故而停止发电机组的运行，不仅关系着企业的经济收益，而且有可能影响整个城市的正常运行，进而引发社会危机。

具体而言，企业、包括危化企业要与社会就以下方面加强整合：企业与公共设施的选址要统筹安排与规划，这也可以避免邻避事件的发生；企业与社会应急预案实现兼容，并联合开展演练；企业与社会协同治理安全风险；企业与社会联合应对突发事件等等。每一次重大事故后，我国惯常的做法是开展全行业大反思、大检查、大整顿。这是一种“运动式”治理，防止类似事故短期内再次发生是有帮助的。但是，如果不从制度上进行变革，这种“一人生病，全家体检”的模式依旧属于撞击-反射式的应对，并不能从根本上解决问题。所以，笔者建议，以应急管理部成立为契机，将安全生产纳入应急管理的框架下进行整合，从根本上弥合企业安全生产与社会应急管理的缝隙，解决导致我国事故灾难应对频发的老大难问题。

此外，安全生产在应对工业生产事故的过程中，特别强调人-机-环境的和谐统一，容易形成依赖技术的片面性思维。这不利于应急管理部进行内部整合，因为技术是具有专业性、专用性的资产，即人们常说的“隔行如隔山”。管理的规律是共通的，可以打破基于专业性形成的行业壁垒。例如，生产安全事故调查人员如果仅仅局限于技术分析，就难以与自然灾害的调查评估有效对接。只有在管理层面，人们才可能在不同领域之间“提取最大公因数”。

更为重要的是，安全生产部门要使用应急管理的话语去重新构思自身的工作内容和业务流程。应急管理部因为整合了多个部门，必须着力构建统一的话语体系，打破路径依赖、自说自话的局面，让应急管理术语成为明白晓畅的“普通话”，这在管理层面完全是可以实现的。语言是思维的物质外壳。只有采用统一的话语模式，才能实现应急管理的“书同文，车同轨”，才有利于增进协调与合作。

总之，张家口“11·28”重大爆燃事故再次警示我们，安全生产必须刷新对事故灾难的理念：企业内部的事故可能产生外溢效应，同时社会突发事件的影响也可能溢入企业内部。安全生产制度要拆除企业内外的思想“围墙”，将企业安全与社会应急融为一体，对风险进行协同治理。同时，我们需要正视现代风险的不可预测性和不确定性，而不是怀着对不确定性的憎恶，试图以一成不变的计划和高度程式化的演练制度去驯服偶然性。或许，提高企业和社会的韧性以及应急救援体系的适应性、灵活性是更加值得关注的话题。

表2：应急管理的主要活动

构建整合式应急模式与话语体系的初步思考

长期以来，我国应急管理理论与实践存在巨大的落差。理论的“贫困”难以为实践提供有效的智力支撑，不能对实践起到有效的引领与牵引作用。不少学者以科研项目为导向，一味图解实践部门的经验，只能起到“润色”与“抛光”的作用。另外，实践部门的制度建设只锁定简单、确定的常规突发事件，而对复杂、不确定的非常规突发事件不予问津，缺少打“大仗”“硬仗”的准备，犯了方向性的错误。还有，从理论到实践部门，应急管理的话语高度模板化、程式化、套路化，言必称“一案三制”，对危机感知、系统韧性与反脆弱性、应急伦理等重要问题缺少深度思考，没有创新与反思。

组建应急管理部是应急管理事业的重启，决不能“穿新鞋走老路”，而必须构建整合式应急模式与话语体系。为此，笔者特提出以下建议：

第一，应急管理部作为新机构一定要有新气象、新作为，特别是要具有统筹意识、整合意识与枢纽意识。应急管理部没有并入公共卫生和社会安全事件应对的职能，而且需要协调的外部部门更多。但是，以“三定”方案中规定的应急预案和应急保障系统建设为抓手，应急管理部可以实现内外联动、形成合力的目标。

第二，应急管理部要立足应对非常规突发事件，准备应对复杂性、系统性危机。同时，应急管理部要推行制度化应急和应急行政成本的理念，以有序、高效的应急行动实现自己的“有为”。还有，应急管理部应加强地方应急管理能力建设，做到中心下沉、资源下拨、力量下倾，避免突发事件的放大升级，做到抓早、抓小。笔者建议，应急管理部在地方机构改革完成后召开全国应急管理大会，以强化系统的凝聚力。

第三，应急管理部要强化初始阶段的顶层设计和制度建设，推动清理、修订相关法律法规的工作尽快开展，规范应急管理相关术语，为相关部门整章建制、用一种语言讲话奠定基础，推动“物理反应”向“化学反应”尽快转变。

第四，应急管理部要在多个维度上做好文章，以实现“化学反应”：在观念维度上，要树立“应急管理一盘棋”思想，打破旧有的部门意识；在结构维度上，加强内部整合与外部协调，形成内外合力；在职能维度上，要实现责权相统一、相匹配；在人事维度上，为工作人员打造宽广的职业发展空间；在组织文化维度上，要形成对应急管理部的强烈认同感、归属感。特别是，公安消防与武警森林队伍原来属于军人，军地文化差异较大。如何既保持国家综合性消防应急救援队的荣誉感与士气、同时又使其尽快融入应急管理部的大环境，是一个值得深入研究的重大问题。

第五，应急管理部应尽快开展干部的学习与培训活动，使其清空陈旧、过时的观念所占据的“内存”，从而以现代应急管理的理念、知识，来更新、充实头脑，形成推动现代应急管理事业发展的共识。

安全生产与应急管理逐渐走向融合，是全球化、工业化、信息化、城市化快速发展导致我国公共安全风险出现高度复杂性与不确定性的必然要求。未来，应急管理部应该着力构建整合式应急模式与话语体系。现代应急管理既包括安全生产所说的“应急”，也包括“管理”，是常态与非常态的有机统一。如果在应急管理组织框架下，安全生产的话语模式依旧没有转变、整合就变成了“物理相加”，而不是“化学反应”。

张家口重大爆燃事故现场

组建应急管理部是一个开创性的事业，难度非常大：其组成部门来源广，数量最多；横跨军地，组织文化塑造与整合较难；需要创新，如消防历史上“非军即警”，制度探索所需付出的努力前所未有。不仅如此，任何一项改革也有失败的风险，如深圳地方应急管理部门大部制改革就曾出现过反复。所以，面对应急管理发展的巨大机遇，应急管理部要抱着“进京赶考”的心态，扎实推进每一项改革工作。而构建整合式的应急管理模式和话语体系，是目前的当务之急和重中之重。