民族乡政府运行过程中存在的问题及对策分析

罗剑

摘要：民族乡政府是在少数民族相对聚居的地方建立的乡级行政区域，是国家保证散居、杂居少数民族平等权力的一项重要政策措施，也是我国民族区域自治制度的一种重要补充形式。本文主要采用政府过程的研究方法对民族乡政府运行过程中存在的问题及如何优化这些问题进行探讨，为实践中更好的治理民族乡提供一些启示。

关键词：民族乡;政府过程;基层民主

中图分类号：D633.1 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2018）18-0241-02

一、前言

民族乡政府，是我国在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方建立的由少数民族自主管理本地区、本民族事务的乡级政权。是国家行政机关直接“亲民”的一层机关，它是国家行政系统的末梢和基础。在对民族乡进行理论研究的著作和论文中，大都是对民族乡的性质、地位、作用等方面进行论述，很少涉及到民族乡的实际运作层面。对于一种政权实体，既要进行静态的研究，又要进行动态的研究，只有很好地把体制研究和运行研究结合起来，我们才能全面地了解这一政权实体。下文主要围绕民族乡政府过程（主要包括：本级政府的意见表达、决策、执行、监督等过程）中存在的问题及解决对策展开分析。

二、民族乡政府在运行过程中存在的问题

（一）民族乡意见表达过分依赖政府系统的表达主体

民族乡的个体公民在进行意见表达的过程中，由于受当地落后的经济文化和自身素质的制约，他们进行意见表达的愿望并不高，表达的范围狭窄。而且充当意见表达的主体主要局限于农村中少数“草根精英”。这种表达往往只反映少数人和局部地区的利益，不能有效地代表民族乡区域内大部分群众的利益，不能长远地考虑民族乡的整体利益。因此，这一类型的意见表达方式在民族乡意见表达过程中所发挥的作用是有限的。

在民族乡意见表达主体中，乡党代表、政府机关工作部门都是国家政治制度设计中隶属于党政系统的意见表达主体，由于这两类意见表达主体在民族乡占有大量的政治资源和他们角色的特殊性，民族乡的大部分意见表达是由这两类表达主体来进行的。

（二）民族乡决策过程中的不完善

民族乡政府的工作服务对象主要是广大人民群众。它的工作主要是结合本地实际执行上级决策，要求民族乡决策的事项是不多的。然而这为数不多的决策中仍然有一些不尽如人意的地方。

1.民族乡政府的决策很难形成一套稳定的体制

在当前的形势下，民族乡政府决策主要还取决于民族乡主要党政领导的意志，很难形成一套稳定的体制。民族乡政府的决策不断改变是常见的，这就使民族乡的决策缺乏稳定性和连续性。在我国各级政府中，党政领导人员流动最快的要数乡、镇、民族乡这一层级的政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡、镇、民族乡政府每届任期五年。民族乡党委的任期也是五年。但在现实中，民族乡干部届中调整频繁，部分干部在原选举单位不能任满一届，更有甚者只在这里担任一两年的领导职务。现实中这种“走马观花”式的任职，不但没有使到基层来锻炼的优秀人才在任期有所作为，而且还使当地政府的决策因领导班子的不稳定而“朝令夕改”。

2.部分民族乡领导者决策素质有待提高

在民族乡决策过程中，由于决策权高度集中于少数领导，这就导致了民族乡决策的科学性、民主性在很大程度上取决于这些领导的决策素质。在现实中少数民族乡干部迷信经验、不注重对科学管理知识的学习;不注重联系当地实际;急功近利，缺乏长远发展的目光。

（三）民族乡政府执行过程中的不规范

政府在执行过程中的行为是否得当，是否符合人民群众的根本利益，直接关系到社会矛盾的解决和政府工作的成败。而在现阶段的民族乡政府执行过程中不规范现象主要体现在以下方面：

1.执行中的强制命令，硬性摊派

在当前民族乡政府和群众的关系中，民族乡政府仍然处于强势地位。对群众强迫命令和硬性摊派的事情偶有发生。比如：在笔者调查的民族乡政府过去就曾出现过规定村民连片种植西番莲，对不愿种植的村民民族乡政府运用行政手段进行干预。

2.执行过程中没有考虑到民族乡内各民族的差异

在民族乡的行政区域内，除了建乡民族以外，往往还居住着其它少数民族群众，由于各民族都拥有不同的风俗习惯和宗教信仰，这就要求民族乡政府在执行各种政策是必须充分尊重各兄弟民族的风俗和信仰。但现实中民族乡政府往往借依法行政之名，不区分各民族的差异性，在执行过程中对各民族“一刀切”。

（四）民族乡政府监督过程的缺陷

为了使民族乡更好地履行职责和为散杂居各少数民族服务，对民族乡政府进行必要的监督是很重要的。事实证明，这种监督对民族乡经济和社会的发展是十分有益的，但这种监督也是存在缺陷的。

在民族乡的社会监督系统中存在着个体公民、各类团体组织、新闻传播媒介三类监督主体。其中个体公民由于教育因素的制约和传统封建思想的影响，即使赋予他们监督的权利和渠道，他们仍然会对监督感到无所适从。民族乡内的各团体组织一般规模都比较小，其组成人员中各类人才也比较缺乏，更重要的是这些团体组织要么是在政府领导之下，要么其运转资金要依赖于政府的拨款，因此，他们在监督过程中发挥的作用也是很有限的。而新闻传播媒介由于受到民族乡落后的经济社会环境的制约，其发展也是相当滞后的，无法承担监督的责任。

三、优化民族鄉政府运行过程的措施

（一）优化民族乡意见表达过程的措施

要改变民族乡意见表达过分依赖于政府系统的表达主体这一现状，使民族乡区域内各种意见表达主体都能充分表达它们所代表的社会利益群体的利益，使各意见表达主体在民族乡意见表达系统中均发挥重要作用，我们必须做好以下两方面的工作。

1.努力提高各民族群众的文化素质

从民族乡的现状看，乡内各族群众的整体文化素质是较低的，这严重影响到民族乡内个体公民进行意见表达。在民族乡意见表达主体中，虽然个体公民进行意见表达的比例非常小，但在各类表达主体中，它所拥有的发展潜力最大，前景最被看好。民族乡个体公民进行意见表达的最大障碍就是他们受教育的程度较低。因此提高民族乡内各族人民的文化素质水平就成了提升民族乡个体公民意见表达能力的一个重要举措。也只有各族群众的自身素质提高以后，他们才能够当家作主管理好本民族的内部事务。

2.改善民族乡政府系统外意见表达主体的表达环境

民族乡政府系统外的表达主体由于自身和外界的原因，进行意见表达的能力较弱。在提高这些意见表达主体自身素质能力的同时，我们还要改善他们所处的表达环境。

首先，政府要改变“高高在上”的心态，广开言路，虚心听取各类意见表达主体的意见和建议。

其次，要让各类意见表达主体好的意见和建议通过各种途径到达政府的决策阶段，并得到政府的回应。如果意见表达主体的意见和建议总是得不到政府关注，长此以往，意见表达主体进行意见表达就积极性必然会减弱。

最后，政府要鼓励意见表达主体进行意见表达，对提出好的意见和建议的意见表达主体要给与嘉奖。

（二）优化民族乡决策过程的措施

作为基层政府，民族乡政府并不需要承担太多的决策事务，但其所作决策的好坏却直接影响到民族乡社会经济的发展。要建立科学化、民主化的民族乡决策过程，就必须从以下措施入手：

1.堅持民主决策，充分发挥集团智慧

我们要在民族乡引入民主决策机制，民族乡党委应把主要精力放在制定大政方针上，而并非是把乡内的所有事务都纳入自己的“领导”范围。具体的决策应当放手让政府部门去完成。对于重大问题的决策，一定要坚持决策班子集团决策，必须在充分讨论的基础上严格实行表决制度，贯彻少数服从多数的原则。

2.建立稳定、完善的民族乡政府决策体制

决策体制是承载民族乡政府决策工作的机构，人员所组成的组织系统及制度。随着现代科学技术的迅猛发展，在产业化和信息化的推动下，即使边远、贫困地区的民族乡政府的决策也开始复杂起来，在这种情况下，仅仅依靠个人的知识、经验和智慧是无法做出科学决策的，因此就必须建立一个包括信息、咨询和决策在内的决策系统，在决策过程中尽可能让广大群众进行参与和监督。

3.努力提高民族乡领导者的决策素质

民族乡的领导者在决策过程中处于主导地位，决策最终是在他们手中完成的。他们具备的素质直接关系到民族乡决策的科学程度，因此，提高决策者素质就成为提高决策水平的关键。

（三）优化民族乡执行过程的措施

1.法律规范，大力推进依法行政

要杜绝民族乡政府在执行过程中有法不依，执法不严，为谋取自身利益而违法违规操作，就要求民族乡政府严格依照法律规定的权限和程序行使权利，履行职责，做到依法办事，严格执法，坚决杜绝人情行政。

2.同群众建立完善的协商机制，减少行政强制

政府和群众拥有不对称的政治资源，是政府在两者的关系中处于强势地位。从本质上说，社会主义制度下的各级政府都是为人民服务的机构。因此，民族乡政府在执行过程中，应当尽量减少行政强制的方式，而是在同广大群众充分协商的同时完成执行过程。

3.尊重名风名俗

民族乡内各少数民族的风俗和信仰都存在着差异性，民族乡政府在执行各项决策过程中就一定要注意这种差异，不搞“一刀切”。在不违背国家法律法规的前提下，尽量考虑到各少数民族的实际情况，尊重他们的风俗习惯。

（四）优化民族乡监督过程的措施

1.提高民族乡政府机关工作人员觉悟，建设道德防线

思想道德作为一种软约束。其作用甚至超过法律和制度的约束，如果一个人能够用道德的力量来约束自己，严格遵守公民道德、职业道德，那么他就能够很好地从内心约束自己，监督自己。

民族乡政府机关工作人员应时刻谨记“为人民服务”的宗旨，在自己的心底建设一条道德防线，以保障自己在政治方向上的坚定性和道德上的纯洁性。并结合民族乡的实际情况，树立科学的人生观、价值观、世界观，解决好立党为公、执政为民的问题。

2.充分发挥社会精英的监督作用

目前，民族乡已有一部分乡村精英已经改变了公民个体不敢监督政府，不善于监督政府的状况，开始在民族乡政府过程中表现得特别活跃，并发挥越来越重要的作用。这些民族乡的乡村精英主要包括：正直的知识分子、富裕起来的村民个体户家族、宗教团体的领袖人物及部分“告状专业户”。

面对这些乡村精英的监督，民族乡政府要改变“注重上级监督，忽视下级监督”的固有观念，不要对乡村精英的监督产生恐惧，更不能对这些监督进行打击，而是要准确引导他们通过合法程序来实现监督的目的。

3.完善民族乡监督体制，加大政府内部监督的力度

完善民族乡监督体制，首要的问题是要加强民族乡政府的法律监督，对那些不贯彻上级指示，违反法律法规的国家机关及其工作人员要依法坚决给与惩处，彻底打破“山高皇帝远，法律法规管不了”的局面;

其次，要加强政府内部纪检监督部门、人大以及相关人民团体的监督职责;

最后，要完善发挥民族乡政府工作人员对领导干部进行监督的机制。