新型城镇化背景下民族乡行政体制改革问题研究

刘俊波 陈 东 洛绒卓玛

（1.四川省民族研究所，四川·成都 610036；2.四川省民族宗教事务委员会，四川·成都 610017）

民族乡是我国民族工作的重要组成部分，在新型城镇化过程中，民族乡的城镇化在体制和机制上面临什么问题，怎样破解？本文将以四川省攀枝花等地的民族乡为对象，讨论这一问题。

一、民族乡行政体制的历史演进

（一）民族乡的性质及发展历程

民族乡是“在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域”，是我国民族区域自治制度的重要补充形式，是我国特有的、少数民族自己管理内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式，是我国处理散居少数民族事宜的一种特殊政治形式。“民族乡制度是一种区别于民族区域自治的解决中国民族问题的政治形式，在某种意义上它与中国实行民族区域自治制度是相提并论的，它是为了实行民族平等而在中国采取的不同形式。”[1]

新中国成立初期，根据中国人民政治协商会议《共同纲领》和《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，我国曾建立一批区、乡级民族乡。继而又根据1954年《中华人民共和国宪法》规定和1955年《国务院关于建立民族乡若干问题的指示》精神，在相当于乡的少数民族聚居区和过去相当于乡的民族自治区的基础上建立和改建了一批民族乡。1958年，按照“政社合一”要求，民族乡建制被撤销。直至1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》颁布，民族乡建制才得以逐步恢复。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或者民族乡”。[2]2004年新修订的《中华人民共和国宪法》对民族乡的行政职能专门规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。

历经60载风雨，我国的民族乡数量有了迅速增长。至2010年底，共建有1137个民族乡，总面积27.8万平方公里，占国土总面积的2.9%；总人口1863.43万人，其中少数民族人口962.3万人，占全国少数民族总人口的8.46%。从民族看，55个少数民族中的49个建立了民族乡。[3]从区域看，除山西、宁夏、上海、海南外，其余27个省级行政区都建有民族乡。[1]

（二）民族乡的行政体制改革。改革开放以后，随着市场经济体制的确立，我国城镇人口显著增加，城镇化率从1978年的7.92%提高到2012年的52.27%，城乡结构发生了历史性的变化[4]。在这样的背景下，为进一步加强民族团结、缩小城乡差别、发展乡镇企业和农村商品经济、拓展流通渠道、转移农村富余劳动力，根据《中共中央加强农村工作的通知》、 《关于调整建镇标准的报告》、《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》等文件精神，全国各地相继开展了以撤乡建镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的城镇化工作。这使我国城镇化进程得到加快的同时，也给民族乡带来了不小的影响和冲击，民族乡推进城镇化的愿望日益强烈，并掀起了撤并乡镇的高潮，或扩大民族乡的规模。从全国来看，1992年有民族乡镇1270个[2]，经过撤并到2010年降至1137个。

二、新型城镇化对民族乡行政体制的现实影响

（一）民族乡与普通乡镇在行政体制上的异同

在我国行政建制中，民族乡与普通乡镇都是县以下的基层政权，为同级行政区域，即乡级建制。民族乡人民政府同一般乡、镇政府一样，都是县（市）、自治县人民政府领导下的农村基层政权机构，是同级人民代表大会的执行机关，行使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第52条规定的职权。

（二）民族乡撤并后采取的主要体制模式及影响

在计划经济体制下，民族乡的经济社会发展条件与周边普通乡镇并无明显差异，其中，部分民族乡因民族政策支撑取得了更好的发展。然而，改革开放后，随着党中央、国务院专门出台支持小城镇加快发展的相关意见，特别是中共中央、国务院印发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，明确发展小城镇“是带动农村经济和社会发展的一个大战略”之后，我国城镇化步伐加速。相比之下，多数民族乡受行政体制影响，与普通乡镇出现了明显差距。主要体现在两方面，一是“战略上重视大，战术上支持小”。从中央的《民族乡行政工作条例》到地方的实施细则中的规定，均将建设和发展好民族乡提到了重要的高度，但在具体执行中，很多方面对民族乡的特殊政策支持并不到位，导致民族乡“存在特殊情况，无特殊照顾”。二是民族乡城镇化发展的迫切要求与民族乡不能撤乡建镇构成矛盾。近年来，民族乡的集镇化建设速度加快，但由于乡的行政建制，不能获得城镇化配套资金，导致建设速度缓慢。[5]

在城镇化建设的推动下以及新一轮撤并乡镇浪潮的影响下，各地根据实际情况，对民族乡这一行政体制作出了调整，综合分析，大概采取了七种模式。

1.享受民族乡待遇的镇。四川省攀枝花仁和区的平地、福田两个彝族乡区位好、交通便利、乡镇企业发展迅速，1996年由民族乡改为镇，同时享受民族乡原有的待遇，且被列入全省农村重点小城镇。民族乡建镇后，既享受民族乡各项优惠政策，又能在土地、财税、金融、城建、环卫等方面享受建制镇政策，其现实的综合发展状况远远高于继续保留民族乡可能达到的水平。

2.民族乡改制为普通镇。四川省凉山彝族自治州1992年将沿海蒙古族乡改建为泸沽湖镇。该镇隶属民族自治地方，既能享受自治地方的政策，又能享受建制镇在城镇建设、生态保护、环境绿化、产业规划等方面的政策，其发展势头强于保留民族乡建制。但在一些散杂居地方，民族乡改制为普通镇后，往往享受不到民族乡的相关政策，给原民族乡所辖区域的发展造成了负面影响。

3.民族乡改建或合并为民族镇。1996年，陕西省安康市宁陕县将江口回族乡改建为回族镇，并将其纳入全省扶贫开发重点规划。1997年，镇安县程家回族乡与西口乡合并为西口回族镇。改民族乡为民族镇或并乡为民族镇之后，利益于上级财政不断加大投入，三镇变化巨大，群众交口称赞。

4.民族乡改为街道办事处。2005年，云南省昆明市西山区撤销团结彝族白族乡、谷律彝族白族乡成立团结镇。建镇后继续享受民族乡相关政策，农民纯收入年均增长速度超过20%。2009年，撤销团结镇设立西山区团结街道办事处后，继续享受民族乡相关政策，农民人均纯收入仍然保持高位增长态势。

5.民族乡与街道办事处合并建成新镇。四川省攀枝花市仁和区为解决城乡分割造成城镇建设、税收管理、社会治安、城市卫生、生态绿化等方面的诸多矛盾，将原鱼塘彝族乡和金江街道办事处合并建立金江镇。金江镇建立后，继续享受民族乡相关政策，城镇化、工业化建设得到快速发展。

6.民族乡改制为“社会服务管理中心”。辽宁省沈阳市原有的3个锡伯族民族乡，前后不到一年历经两次体制蜕变。2011年，全部改制成为街道办事处；2012年，又纳入沈北新区综合体制改革范围，由街道办事处改制为“社会服务管理中心”。改制后，由于没有继续享受民族乡的相关政策，部分民族优惠政策难以实施，特别是锡伯族考生不能再享受升学考试加分政策，曾引发了群体性上访事件。

7.民族乡并入普通乡镇。四川省攀枝花市在2005年的区划调整中，将高坪彝族乡的红星、红旗2组并入惠民乡，其余行政村全部并入渔门镇，这使散居少数民族不能享受相关民族政策，给两个乡镇的发展都带来了一定负面影响。

三、民族乡行政体制改革的对策

（一）坚持民族乡行政体制改革的多元模式，并继续享受原民族乡的自主权和相关民族政策

随着社会发展特别是城镇化进程的推进，应与时俱进地审视民族乡行政体制的改革，承认和尊重民族乡多元化的改革模式。

从全国民族乡行政体制的改革看，已经改乡建镇或合并到城市街道办事处的原民族乡，虽然去掉了民族乡称谓，但实际上区划内的民族结构没有发生变化。因此，在民族乡改制后，应继续享受原民族乡的自主权和相关民族政策。如黑龙江省撤乡建镇的几个民族乡，其行政区划并未因为建镇而发生变化，辖区内的少数民族人口和少数民族村仍保持着原来的状况，但部分民族政策在设镇后却“断档”了，如民族乡乡长由建乡少数民族公民担任，民族乡工作人员中少数民族应占30%以上，民族乡人民代表大会中少数民族代表名额比例应相当于少数民族占全乡总人口的比例等规定未继续执行。为此，黑龙江改乡建镇地区的少数民族干部群众反响十分强烈。而云南、贵州、辽宁等省却采取相反的做法。《云南省民族乡工作条例》第34条规定：“民族乡根据法定程序撤乡建镇的，按照本条例继续享受民族乡的待遇”。2001年，辽宁省委、省政府《关于印发<辽宁省合乡并镇工作实施意见>的通知》 规定：“民族乡与一般乡合并后，少数民族人口比例基本达到建立民族乡要求的，仍冠以民族乡名称；少数民族人口比例达不到建立民族乡要求的，一般不保留民族乡名称，但可以继续享受有关优惠政策，配备相应的少数民族干部”。[3]贵州省委、省政府也同意在原建制设镇（区域不变、人口不变）的民族乡改镇的批复中，增加“继续享受民族乡待遇”的内容。这些规定，为民族乡撤乡建镇提供了有力的政策保障。[5]

（二）规范民族乡行政体制改革的政策实践

按照尊重历史、正视现实、与时俱进的原则，在综合分析民族乡城市化发展的客观需要和时代趋势的基础上，明确民族乡改制为民族镇、街道办事处、合并为普通乡镇后享受民族政策的统一标准，以增强民族政策的连续性和实用性。

1.明确民族乡的自治权性质。“建议在《宪法》、《民族区域自治法》和其他有关法律法规中明确规定民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，是我国民族区域自治制度的补充，从而明确民族乡的性质和地位，以利于落实党的民族政策，做好民族乡工作，保障杂居地区少数民族的平等权利。”[6]

2.修订《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》。两个条例自1993年颁布实施已20多年，运行环境发生了变化，有的条款规定过于笼统，不适应新环境的要求，不能很好地发挥应有的作用。如规范民族乡行政体制变更的程序，完善设立、变更、撤销民族乡的法律程序和职责分工，强化民族事务部门对民族乡设立、变更、撤销的监督职权。因此，可在《民族乡行政工作条例》中明确规定：“民族乡一经建立，不得撤销或合并，确需撤销或合并的，应经所辖村组各族群众同意、乡人民代表大会通过，并逐级报上级人民政府征求民族、民政等部门的意见，由省级人民政府审批后，才能变更”（此规定也适用于已经撤销或合并后又需要恢复建制的民族乡）。同时，应对《城市民族工作条例》进行修订，明确由民族乡改建为街道办事处、社会服务管理中心等后与继续享受民族乡优惠政策。

3.可依据少数民族待遇县的标准，明确享受少数民族乡待遇的相关政策。如可规定民族乡根据法定程序撤乡建镇、合并为乡（镇）、街道办事处或同级其他行政建制后，少数民族比例仍高于30%或接近30%的，延用民族乡政策，同时享受建制镇、街道办事处或其他同级行政建制的相关政策。

4.将不宜改制的民族乡纳入小城镇建设范畴。国家应为推进民族乡城镇化进程提供强有力的政策保障，按国家小城镇建设的有关规定，将民族乡列入小城镇建设范畴，在城镇道路、供水、污水和生活垃圾处理等基础设施项目上优先安排实施，避免其在历史潮流中被边缘化。[5]

四、结论

城镇化无疑是民族乡加快发展的必然选择，民族乡城镇化既有内在需求，也有国家改革发展的政策环境，但由于制度设计和法理依据缺失，民族乡的行政体制事实上成为推进城镇化的瓶颈。因而，民族乡的行政体制改革势在必行。

民族乡行政体制无论怎么改，都应建立在民族结构、民族特点等基础之上，尊重民族乡的实际情况及少数民族群众的意见，该乡就乡，该镇就镇，而不是盲目行之。然而，改革后的行政建制依然离不开民族政策的支撑，给予必要的帮助和扶持，且原有的自主权应保持不变，要充分保障民族乡少数民族当家作主的权利。[2]不改革民族乡现有行政体制，但享受建制镇相关政策，固然不失为推进民族乡城镇化的有效举措；既改革民族乡现有行政体制，又继续享受民族乡相关政策，更是民族乡最理想的城镇化之路。

“依法治国是我国的基本国策，民族乡的发展必须走法制化的道路”。因此，应不断完善民族乡法制化建设，“健全民族乡法律体系，使民族乡各项事业有法可依”。[1]同时，民族乡的执法、司法、法律监督等方面也要不断加强，这样才能提高民族乡工作的权威性，为民族乡的行政体制改革提供有力保障，维护少数民族群众的合法权益，加快民族乡社会经济发展，促进各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展。

[1]李 鸣. 民族乡法制化进程研究[M]. 北京：中国水利水电出版社，2011.

[2]沈 林. 中国的民族乡[M]. 北京：民族出版社，2001.

[3]国家民委政策法规司. 全国民族乡科学发展调研报告选编[R]. 2013.

[4]荣宏庆. 论我国新型城镇化建设与生态环境保护[J]. 现代经济探讨，2013，(8).

[5]杜再江. “民族乡”的“去与留”[EB/OL]. 来源：金黔在线，2014- 01- 10.

[6]覃乃昌. 关于民族乡的几个问题[J]. 民族研究，2002，(3).