关于修改《中国共产党纪律处分条例》的几点思考

陈 振

提 要：为全面贯彻落实党的十九大精神，适应新时代加强纪律建设的需要，建议对《中国共产党纪律处分条例》进行部分修改，确立习近平新时代中国特色社会主义思想在党纪处分工作中的指导地位，将“党要管党、从严治党”修改为“党要管党、全面从严治党”，将监督执纪“四种形态”作为贯彻惩前毖后、治病救人原则的创新举措，进一步明晰纪律处分运用规则，对违反保密纪律、巡视纪律、审查纪律的定性作出规定，增加党纪处分和政务处分衔接规定，增加留置期间中止党员权利的规定，修改违反政治纪律、工作纪律个别条款，整合完善党纪处分批准权限规定等。

2015年10月，中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），坚持纪严于法、纪在法前，划出党组织和党员不可触碰的底线，对维护党的纪律，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争发挥了重要作用。《条例》颁布以来，管党治党实践不断深化，党的十八届六中全会专题研究全面从严治党，党的十九大报告首次把纪律建设纳入党的建设总体布局，新修改的党章充实完善党的纪律规定，这些都对党纪处分工作提出了新的要求。十九届中央纪委二次全会提出研究修订《条例》，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》也将《条例》列入修订目录。为全面贯彻落实党的十九大精神，适应新时代加强纪律建设的需要，有必要对《条例》进行部分修改，完善党纪处分各项规定，推动全面从严治党向纵深发展，为夺取反腐斗争压倒性胜利提供制度保障。

一、对指导思想和工作原则的修改建议

（一）确立习近平新时代中国特色社会主义思想在党纪处分工作中的指导地位

习近平新时代中国特色社会主义思想是党的十九大精神的纲和魂，是实现新时代党的历史使命的科学理论和行动指南。①赵乐际：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署》，《人民日报》2018年2月13日。新党章已经将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想，党纪处分工作必须用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，坚持正确的政治方向，把坚持和完善党的领导要求贯彻到党纪处分的提出、审理、决定、批准、执行、变更、复议、复查等全过程和各方面。建议对《条例》第2条作出修改，把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观写在一起，确立其在党纪处分工作中的指导地位。

（二）将“党要管党、从严治党”修改为“党要管党、全面从严治党”

《条例》第4条在党纪处分工作原则中规定了党要管党、从严治党。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视管党治党工作，审时度势提出全面从严治党，并将其纳入“四个全面”战略布局。党的十九大报告将坚持全面从严治党写入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，并对坚定不移全面从严治党作出新部署。新党章也将“坚持党要管党、从严治党”修改为“坚持党要管党、全面从严治党”。“从严治党”到“全面从严治党”，不只是字面上的变化，更是认识上的提升，“全面”体现了“从严”的广度和深度，对纪检机关转变执纪理念提出了新的要求。

（三）将监督执纪“四种形态”作为贯彻惩前毖后、治病救人原则的创新举措

《条例》第4条在党纪处分工作原则中规定了惩前毖后、治病救人。《中国共产党党内监督条例》 （以下简称《监督条例》）和 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》）先后将监督执纪“四种形态”写入党内法规，作为党内监督和纪检机关监督执纪的指导原则。党的十九大把运用监督执纪“四种形态”写入党章，要求让“红红脸、出出汗”成为常态，党纪处分、组织调整成为管党治党的重要手段。监督执纪“四种形态”中，第一种形态主要是批评教育类措施，不涉及党纪处分；第二种形态包括党纪轻度处分和组织调整；第三种形态包括党纪重度处分和重大职务调整；第四种形态特指严重违纪涉嫌违法犯罪的情形，包括党纪处分和刑事责任追究。《条例》对党员的纪律处分规定有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种，其中，警告、严重警告属于第二种形态，撤销党内职务、留党察看、开除党籍属于第三种形态。第四种形态中，无论是纪检监察机关立案审查后移送司法机关还是司法机关判处刑罚后移送纪检监察机关作出开除党籍处分，都涉及党纪处分的运用。因为《监督条例》要求，在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，应当先作出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。第一种形态虽未包含党纪处分，但也涉及党纪处分的转化运用，例如，《条例》第18条规定，党员违纪应当给予警告或者严重警告处分，但具有从轻减轻情形的，可以免予党纪处分，给予批评教育或者组织处理。所以，党纪处分实际跨越第一、第二、第三、第四种形态，是监督执纪“四种形态”的重要实现方式，建议将深化运用监督执纪“四种形态”作为惩前毖后、治病救人的创新举措写入《条例》，用于指导党纪处分工作。

二、对纪律处分运用规则的修改建议

（一）单独规定从轻、减轻、从重、加重处分的适用情形

《条例》第16条将从轻和减轻、第19条将从重和加重处分情节混合规定，而从轻是在处分幅度以内给予较轻的处分，减轻是在处分幅度以外减轻一档，从重是在处分幅度以内给予较重的处分，加重是在处分幅度以外加重一档。从轻和减轻、从重和加重，一个是幅度以内，一个是幅度以外，二者差异较大，适用同一类情形不利于根据违纪党员的主客观情节更好地区别对待。例如，《条例》第39条规定，在初核和立案调查期间，涉嫌违纪党员交代组织未掌握的问题属于主动交代，可以从轻或者减轻处分；涉嫌违纪党员能够如实坦白组织已掌握的主要违纪事实的，也是可以从轻处分。上述两种情形，一种是交代组织未掌握的问题，一种是交代组织已掌握的问题，从中反映出涉嫌违纪党员的认错悔错态度差别较大，但从宽处理的幅度差别不大。赵乐际同志在十九届中央纪委二次全会的工作报告中指出，提高精准把握执纪标准和运用政策能力，防止出现适用不当、尺度不准、畸轻畸重现象。①赵乐际：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署》，《人民日报》2018年2月13日。按照精准执纪要求，纪律处分运用规则应尽可能清晰明确，单独规定从轻、减轻、从重、加重处分的适用情形，有利于纪检机关精准量纪，释放宽严相济的鲜明政策导向，督促行为人主动接受组织审查，如实向组织说明情况。在单独规定从轻、减轻、从重、加重处分的适用情形时，应注意与《条例》分则已有规定相区分，例如，《条例》第48条、50条、54条、55条、56条、58条规定了可以免予处分或者不予处分；第57条已将对抗组织审查规定为一种独立的违纪行为。另外，《条例》规定只有开除党籍处分一个档次的违纪行为，不适用减轻处分的规定。

（二）单独规定从轻、减轻、从重、加重处分的“可以”类情节和“应当”类情节

在将从轻、减轻、从重、加重处分适用情形单独规定的同时，还应注意“可以”类情节与“应当”类情节的区分。“可以”类情节体现出纪律的灵活性，纪检机关有一定的自由裁量权，行为人也有争取宽大的余地。“应当”类情节体现出纪律的刚性约束，纪检机关无自由裁量空间，行为人可以准确预见行为的不利后果。为更好地教育、挽救犯错误的党员，既体现从严要求，又体现宽大政策，同时规范纪检机关的自由裁量权，建议对“可以”类情节和“应当”类情节分开列举。2017年，中央纪委通过制定《规则》，从监督执纪程序上扎紧织密了制度的笼子，在党纪处分运用中也有必要明晰各种情节的适用标准，从制度上减少随意操作空间，在实体上强化执纪权的规范行使。

（三）明确监督执纪“四种形态”的转化条件

监督执纪“四种形态”是一项指导原则，为便于操作执行，2016年底，中央纪委办公厅印发《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，设置了5类56项统计指标。②张磊：《实践“四种形态”有了“晴雨表”》，《中国纪检监察报》2016年12月28日。每一种形态包括不同的处理措施，每一项处理措施有不同的制度依据、适用对象和条件，但“四种形态”之间的正向和逆向转化比较难以把握。具体到党纪处分工作中，违纪不等于给予党纪处分，严重违纪涉嫌违法犯罪不等于移送司法，这里涉及党纪处分的介入起点和辐射终点问题。例如，在违纪程度上，如果是轻微违纪，第一种形态最重的是诫勉（包括诫勉谈话和书面诫勉），可以直接依据《监督条例》第21条或者《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）第7条进行，诫勉无需立案，但有六个月的影响期；如果是严重违纪，第二种形态最轻的是党内警告，需要履行立案审查程序和移送审理把关，且有一年的影响期，但对于应当给予警告或者严重警告处分，具有从轻减轻处分情节的，可以免予党纪处分。根据2015年中组部《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》的规定，领导干部虽构成违纪但根据有关规定免予党纪政纪处分，应当对其进行诫勉。这样，本应适用第二种形态的，符合特定条件可以向第一种形态转化。对于严重违纪涉嫌违法犯罪案件，第三种形态最重的是开除党籍，同时采取降职等“断崖式”处理，可以不移送司法；第四种形态则是开除党籍后移送司法机关处理，依法追究刑事责任。以上就涉及第一种形态和第二种形态、第三种形态和第四种形态的相互转化问题，尤其是第三种形态和第四种形态的转化，还涉及《条例》与《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《监察法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》的衔接问题，建议《条例》对监督执纪“四种形态”的转化条件予以明确。

（四）对容错纠错的适用情形作出规定

习近平总书记指出，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。①《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）要求，建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。党的十九大报告提出，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。为最大限度调动广大党员干部干事创业特别是攻坚克难的积极性，一些地方相继出台了落实容错纠错机制的实施办法，例如，2016年陕西省委出台《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》，2017年江苏省委出台《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》。2018年，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对干部的失误错误进行综合分析。为防止容错纠错条件太过抽象和宽松，影响执纪标准的统一性和严肃性，建议《条例》对党纪处分工作中容错纠错的适用情形作出规定，具体可从三个层面入手：一是一般的容错纠错情节可纳入从轻、减轻处分的适用情形；二是特别重大的容错纠错情节，可以利用《条例》第17条的特殊减轻条款，在规定的处分幅度以外减轻处分；三是因容错纠错予以免责，免予党纪处分的，参照 《条例》第18条单独规定严格的审核评估程序，并以适当方式公开，防止以容错之名逃避党纪责任追究。

三、完善违纪行为性质认定规定

（一）对违反组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律向违反政治纪律转化的条件作出规定

《条例》分则分六章依次规定了对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律行为的处分，对违纪行为性质应按照六大纪律作出认定。党的十八大以来，纪检机关把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，不断提高政治站位和政治觉悟，从政治高度把握违纪行为性质，一些看似违反组织纪律、工作纪律的行为被认定为违反政治纪律和政治规矩。例如，辽宁省委原书记王珉对辽宁省有关选举发生拉票贿选问题负有主要领导责任和直接责任，履行全面从严治党主体责任不力，按照严重违反政治纪律和政治规矩性质进行认定处理；同时，对辽宁省委原常委、政法委书记苏宏章和辽宁省人大常委会原副主任王阳存在的拉票贿选行为，虽然具有违反组织纪律的性质和特征，但考虑到2人通过大肆搞拉票贿选等非组织活动当选，对2人的违纪行为应按严重违反政治纪律和政治规矩性质进行认定处理。①罗东川：《强化政治意识，在执纪审理中切实践行“四种形态”》，《中国纪检监察报》2016年9月7日。《准则》要求，不得混淆干部所犯错误性质或夸大错误程度对干部作出不适当的处理。认定违纪行为性质，既要严明政治纪律和政治规矩，又要防止随意拔高和夸大错误性质。为便于实践中对名义上违反组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律，实质上属于违反政治纪律的行为作出准确认定，建议在《条例》总则中对违反组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律向违反政治纪律转化的条件作出规定。

（二）对违反保密纪律行为的定性作出规定

《准则》将不准泄露党和国家秘密作为严明党的政治纪律的一项重要内容。栗战书同志在2017年中央保密委员会全体会议上指出，党的保密纪律是党的政治纪律的重要内容，违反保密纪律就是破坏政治纪律和政治规矩。②刘景松：《河南：制定下发〈关于进一步加强党的保密纪律监督的暂行规定〉》，《保密工作》，2017年第11期。例如，青海日报社原党组书记、社长张伟非法持有党的工作秘密文件，被认定为违反政治纪律。③《青海日报社原党组书记、社长张伟被开除党籍和公职》，中央纪委监察部网站，2018年6月4日。《条例》在违反组织纪律一章中规定了故意将批评、检举、控告材料泄露给他人的党纪处分，在违反工作纪律一章中规定了泄露党组织关于干部选拔任用、纪律审查等尚未公开事项或者其他应当保密内容和泄露考试试题的党纪处分。为规范对违反保密纪律行为的定性，一种做法是整合《条例》现有违反保密纪律处分规定，在违反政治纪律一章中对违反保密纪律行为作出集中规定；另一种做法是保留现有分散规定，参照对违反组织纪律、工作纪律向违反政治纪律转化的条件作出相应的认定。

（三）对违反巡视纪律行为的定性作出规定

巡视纪律就是政治纪律。④中央巡视工作领导小组办公室：《贯彻落实被巡视党组织配合巡视规定，推动全面从严治党向纵深发展》，《中国纪检监察报》2017年8月30日。《中国共产党巡视工作条例》对巡视工作人员违反巡视纪律和被巡视地区（单位）及其工作人员不配合巡视的行为分别作了规定。巡视工作人员违反巡视纪律的，不能简单认定为违反工作纪律，要按违反政治纪律进行处理。例如，中央巡视组原副部级巡视专员张化为长期利用巡视权违规干预插手被巡视单位相关工作，被认定为严重违反政治纪律和政治规矩。⑤《中央巡视组原副部级巡视专员张化为严重违纪被开除党籍》，中央纪委监察部网站，2017年8月2日。被巡视党组织不支持不配合甚至干扰、阻挠巡视工作，也应按违反政治纪律进行处理。在执纪审理实践中，对干扰巡视工作的一些典型行为，已认定为对抗组织审查性质。⑥钟纪晟：《如何认定处理“对抗组织审查行为”》，《中国纪检监察》，2016年第12期。例如，甘肃省原省委常委、副省长虞海燕和国家能源局原党组成员、副局长王晓林违规打探巡视信息，均被认定为严重违反政治纪律和政治规矩。⑦《甘肃省原省委常委、副省长虞海燕严重违纪被开除党籍和公职》，中央纪委监察部网站，2017年6月4日。《国家能源局原党组成员、副局长王晓林严重违纪违法被开除党籍和公职》，中央纪委监察部网站，2018年4月26日。中国环境科学研究院原党委副书记、院长孟伟要求下属报告巡视谈话内容，被认定为违反政治纪律和政治规矩。⑧《中国环境科学研究院原党委副书记、院长孟伟严重违纪被开除党籍和公职》，中央纪委监察部网站，2018年4月4日。中国出口信用保险公司党委办公室主任胡正明，干扰中央巡视组对公司专项巡视工作开展，被认定构成违反中央巡视工作纪律和党的政治纪律错误。⑨《中国出口信用保险公司党委办公室主任胡正明被给予党内严重警告处分》，中央纪委监察部网站，2016年7月4日。十九届中央首轮巡视全面展开之际，有同志撰文指出，费尽心机干扰巡视，就是跟组织对抗，罪加一等。⑩赵兵：《干扰巡视就是对抗组织》，《人民日报》2018年3月27日。《条例》第57条规定了对抗组织审查行为的党纪处分，一些干扰巡视的典型行为可以认定为对抗组织审查，但对于其他不支持、不配合巡视工作以及巡视工作人员违反巡视纪律的行为，《条例》目前尚无专门条款，一种做法是适用《条例》第125条违反工作纪律的兜底条款，再参照对违反工作纪律向违反政治纪律转化的条件作出认定；另一种做法是在违反政治纪律一章中对违反巡视纪律的行为作出集中规定。

（五）对违反审查纪律行为的定性作出规定

审查纪律就是政治纪律。①《审查纪律就是政治纪律》，《中国纪检监察报》2015年6月23日。纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈。②王岐山：《关于〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）〉的说明》，《人民日报》2017年1月21日。《规则》在正面严格规范监督执纪程序的同时，也开列负面清单，要求对纪检干部越权接触联系地区和单位党委（党组）负责人、私存线索、跑风漏气、违反审查安全、干预审查、以案谋私、以违规违法方式收集证据、侵占私分涉案款物、接受宴请和财物等违纪行为追究党纪责任。《条例》在违反工作纪律一章中对泄露纪律审查秘密、私自留存纪律审查资料、违规干预执纪活动规定了党纪处分；在违反廉洁纪律一章中对接受可能影响公正执行公务的宴请规定了党纪处分。按照打铁必须自身硬的要求，执纪违纪必须从严惩处，建议《条例》对《规则》列明的违反审查纪律的行为给予党纪处分作出规定。由于违反审查纪律行为涉及范围较广，可以采取分散规定的方式，再参照对违反廉洁纪律、工作纪律向违反政治纪律转化的条件作出认定，但对纪检干部越权接触联系地区和单位党委（党组）负责人的行为，建议直接在违反政治纪律一章中予以明确。

四、对违法犯罪党员纪律处分的修改建议

（一）增加党纪处分和政务处分衔接规定

《监察法》规定，监察机关对违法的公职人员可以依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。由于政务处分取代行政处分，且监察委员会同纪检机关合署办公，同时履行监督执纪问责和监督调查处置职责，建议将《条例》第30条修改为，“党员涉嫌违法犯罪，属于监察对象且由同一纪检机关和监察机关管辖的，应同时启动纪律审查和监察调查，作出党纪处分和政务处分决定后，移送有关国家机关依法处理；属于监察对象但由不同纪检机关和监察机关管辖的，应当作出党纪处分决定后，移送监察机关作出政务处分决定，再移送有关国家机关依法处理；不属于监察对象的，应当先作出党纪处分决定，向有关机关或者组织提出其他纪律处分建议，再移送有关国家机关依法处理”。由于监察机关依法收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用，具有法律效力，监察机关作出政务处分决定后，移送相关党组织追究党纪责任的，党组织无需再行核实，可以直接作为证据使用。所以，建议删除《条例》第34条第2款中的“行政处分”，在第34条增加一款作为第二款规定，“党员依法受到监察机关作出的政务处分的，党组织应该根据政务处分决定认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理”。

（二）增加留置期间中止党员权利的规定

《条例》第31条对因涉嫌犯罪被司法机关依法逮捕的党员，要求党组织作出中止党员权利的决定。国家监察体制改革后，人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职部门的相关职能整合至监察委员会，由监察委员会统一负责调查公职人员职务违法和职务犯罪行为。这样，党员涉嫌职务犯罪，改革之前，由检察机关反贪、反渎部门等启动刑事侦查程序，依法采取逮捕等刑事强制措施，侦查结束后移送公诉部门提起公诉；改革之后，由监察委员会启动监察调查程序，对符合特定条件的被调查人采取留置措施，调查结束后移送人民检察院提起公诉。正如有学者指出，当适用于“职务犯罪”案件时，留置的作用与逮捕羁押雷同。①刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件—〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》，2018年第3期。从党纪面前一律平等的要求来看，党员涉嫌职务犯罪，无论是被留置还是被逮捕，只要行为性质严重，均应中止其党员权利，而且留置期间，被留置人与外界失去联系，实际上也无法正常行使表决权、选举权和被选举权等党员权利。为适应国家监察体制改革带来的职务犯罪追诉程序的变化，建议参照党员被依法逮捕后中止党员权利的规定，将《条例》第31条修改为，“党员被依法留置、逮捕的，党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。根据监察机关、司法机关处理结果，可以恢复其党员权利的，应当及时予以恢复”。

五、对违反政治纪律行为处分的修改建议

（一）完善维护党中央集中统一领导的规定

《准则》将坚决维护党中央权威专门作为一个部分，要求坚持党中央集中统一领导、严格执行重大问题请示报告制度等。党的十九大报告指出，保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。十九届中央政治局通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，既为全党作出表率，又对全党提出要求。为全面落实党的十九大关于加强和维护党中央集中统一领导的各项要求，增强各级党组织维护党中央权威和集中统一领导的政治责任，建议对《条例》作两点修改：一是将第46条第1款第2项修改为“妄议中央大政方针，破坏党中央权威和集中统一领导的”；二是在违反政治纪律一章中增加对维护党中央权威和集中统一领导不力的行为给予党纪处分的规定。

（二）增加对歪曲中华人民共和国历史和丑化、诋毁英雄模范的党纪处分

《准则》要求，对歪曲、丑化、否定党的历史、中华人民共和国历史、人民军队历史的言行，对歪曲、丑化、否定党的领袖和英雄模范的言行，必须旗帜鲜明反对和抵制。2017年，中宣部、中组部、中央网信办印发《关于规范党员干部网络行为的意见》，要求党员干部不准参与歪曲党史、国史、军史，抹黑革命先烈和英雄模范的网络传播行为。2017年《中华人民共和国民法总则》规定，侵害英雄烈士的名誉、荣誉，损害社会公共利益的，要承担民事责任。2018年《中华人民共和国英雄烈士保护法》加强对英雄烈士名誉荣誉的法律保护，禁止歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神。为落实《准则》和相关国家法律法规的要求，建议增加对歪曲中华人民共和国历史和丑化、诋毁英雄模范行为的党纪处分，将《条例》第46条第1款第3项修改为，“丑化党和国家形象，或者诋毁、诬蔑党和国家领导人，或者歪曲党史、中华人民共和国历史、军史，或者丑化、诋毁英雄模范的”。

（三）将“五个基本”修改为“三个基本”

《条例》第48条规定了对反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求行为的党纪处分；第113条规定了对党组织负责人不负责任或者疏于管理，导致本地区、本部门、本系统和本单位发生公开反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求行为的党纪处分。党的十九大报告提出了中国特色社会主义基本方略，把“五个基本”简化整合为基本理论、基本路线、基本方略“三个基本”，并正式写入新修改的党章。为贯彻落实党的十九大精神和新党章要求，建议对《条例》第48条和第113条进行相应修改，将“五个基本”修改为“三个基本”。

六、对违反工作纪律行为处分的修改建议

（一）增加对履行监督责任不力给予党纪处分的规定

《问责条例》规定的问责对象包括各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员、各级纪委（纪检组）及其领导成员。问责情形也包括全面从严治党监督责任落实不到位，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责等。十九届中央纪委二次全会要求，加大集中整治和督查督办力度，对失职失责的党委和纪委“双问责”。从执纪实践来看，2015年河南省委对新乡市委原书记李庆贵落实党风廉政建设主体责任和新乡市纪委落实监督责任不到位问题进行问责，被中央纪委转发全国纪检监察机关，传递出对主体责任和监督责任都要问责的强烈信号。2017年，中央纪委驻国家民族事务委员会纪检组原组长曲淑辉因履行全面从严治党监督责任不力被问责。《条例》第114条只规定了追究履行全面从严治党主体责任不力的党纪处分，为与《问责条例》衔接一致，建议增加对纪委（纪检组）履行全面从严治党监督责任不力给予党纪处分的规定。

（二）完善违规干预和插手司法活动、执纪执法活动的规定

《条例》第119条第1款对党员领导干部违规干预和插手司法活动、执纪执法活动规定了党纪处分。《监督条例》要求，建立健全党的领导干部插手干预重大事项记录制度，发现利用职务便利违规干预执纪执法、司法活动等问题，应当及时向上级党组织报告。《规则》提出，纪检干部打听案情、过问案件、说情干预的，受请托人应当向审查组组长、执纪审查部门主要负责人报告并登记备案。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，要求司法人员对领导干部干预司法活动、插手具体案件的处理情况如实记录，司法人员不记录或者不如实记录的，予以警告、通报批评；有两次以上不记录或者不如实记录情形的，给予纪律处分。2015年，中央政法委印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，要求办案人员对司法机关内部人员过问案件的情况全面如实记录，办案人员不记录或者不如实记录的，予以警告、通报批评；两次以上不记录或者不如实记录的，给予纪律处分。为与《监督条例》《规则》等党内法规相衔接，建议对《条例》作两点修改：一是按照执纪必先守纪、执法必先守法的要求，对于纪检干部、司法机关内部人员违规干预执纪执法、司法活动，应规定党纪处分，不应将违纪主体限定为党员领导干部；二是对于发现党员领导干部违规干预执纪执法、司法活动等问题，受请托人、办案人员不报告、不登记、不记录，情节严重的，应规定党纪处分。

七、整合完善党纪处分批准权限规定

关于党纪处分批准权限，1983年中央纪委制定了《关于处分违犯党纪的党员批准权限的具体规定》（以下简称《规定》），1987年中央纪委印发《关于修改〈关于处分违犯党纪的党员批准权限的具体规定〉的通知》（以下简称《通知》）。《规则》坚持纪检工作双重领导体制，监督执纪以上级纪委领导为主的原则，要求纪检机关给予党纪处分，应当向同级党委（党组）请示汇报并向上级纪委报告。对给予同级党委委员、候补委员，同级纪委委员纪律处分的，在同级党委审议前，下级纪委应当同上级纪委沟通，形成处理意见。新党章从三个方面对党纪处分批准权限进行修改完善：一是调整对中央委员、候补中央委员给以警告、严重警告处分的批准程序，要求由中央纪委常委会审议后报党中央批准。而《规定》要求报中央或中央纪委批准，凡经中央纪委批准的，要报中央备案。这一调整体现了党中央加强对党纪处分工作的集中统一领导。二是完善对中央和地方各级党委委员、候补委员给以党纪重处分的批准程序，将“在特殊情况下”修改为“在全体会议闭会期间”，使追认程序的适用条件更加明确和常态化，有利于及时对严重违纪的党委委员、候补委员作出处理。在对地方党委委员、候补委员给以党纪重处分的审批程序中，将“必须经过上级党委批准”细化为“必须经过上级纪委常委会审议，由上级纪委报它的同级党委批准”，这是纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的体现。三是赋予党组有处分党员的权限，而按照《规定》要求，党组无权决定和批准对党员的党纪处分，机关党委（支部）在作出决定时，应征求党组的意见。

目前，派驻纪检组没有党纪处分权，履行党纪处分程序需协调驻在部门机关纪委、机关党委上报同级党的机关纪工委、机关工委审批，程序较为繁琐，且派驻纪检组与同级党的机关纪工委均为上级纪委派出机构，体制也较为不顺。有的同志建议探索赋予派驻纪检组党纪处分批准权。①董芳：《关于修订〈关于处分违犯党纪的党员批准权限的具体规定〉有关问题探讨》，《中国监察》，2012年第15期。国家监察体制改革后，派驻机构实行统一名称，称为“派驻纪检监察组”。根据中央纪委网站的权威解答，派驻纪检监察机构可按照干部管理权限，对公职人员作出政务处分决定。②《派驻纪检监察机构如何作出政务处分决定？》，中央纪委监察部网站，2018年1月17日。派驻纪检监察机构既然可以决定启动纪律审查和监察调查，并有权作出政务处分决定，建议赋予其相应的党纪处分权限。

综上，考虑到党纪处分批准权限的实际变化和新党章的要求，建议整合《规定》和《通知》的相关内容，将党纪处分批准权限问题纳入《条例》总则一并进行规定。

八、关于《条例》的修改方式

新党章专门新增一条规定党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，以党内根本大法的形式确认了《条例》分则的安排，说明《条例》总体上是符合时代发展要求的，只需作出部分修改。为保持《条例》的连续性、相对稳定性和权威性，对于可以通过其他党内法规或者由中央纪委制定解释予以明确的问题，原则上不作修改。对于《条例》的修改方式，建议参考2017年中共中央修改《中国共产党巡视工作条例》的做法，以《中共中央关于修改〈中国共产党纪律处分条例〉的决定》的方式进行，同时将修改后的《条例》全文予以公布，在《条例》标题下方加括号标注修改的具体时间。