重庆自贸区的建设基础、功能定位和发展策略*——与上海自贸区的比较研究

杨立卓

(重庆工商大学 a.长江上游经济研究中心；b.经济学院，重庆400067)

一、引言

改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。2001年，中国正式加入WTO，进一步融入全球分工体系，尤其是货物贸易额剧增，成为“世界工厂”。2008年国际金融危机后，中国面临的外部环境和自身条件都发生了深刻变化：一方面美欧等发达国积极推动更高标准的贸易投资协定，对中国的对外开放带来新挑战、提出新要求；另一方面中国的人口红利逐渐消失，急需实现发展方式的转变。在此背景下，中国积极探索对外开放新路径和新模式，其中建设自由贸易区是重要和有效的实践路径之一。党的十九大报告指出，“中国支持多边贸易体制，促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济”，并强调要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。

从全球第一个自由贸易区设立至今已有四百多年历史(王利辉 等，2017)[1]，自由贸易区本身也发展出不同形态。根据参与主体数量和法律责任等区别，自由贸易区有两种不同的定义。一种是双边或多边形式的自由贸易区(Free Trade Area，简称FTA)，指签订自贸协定的各成员国或地区之间完全消除商品贸易的数量限制和关税壁垒，如中澳自贸区、中韩自贸区等。另一种是单边的自由贸易园区(Free Trade Zone，简称FTZ，)，指在一国或地区境内划定一块区域实行特殊的监管政策及优惠税收政策(刘贺，2018)[2]，如中国(重庆)自由贸易试验区、中国(上海)自由贸易试验区等。两者之间的区别在于：前者是多双边之间签订具有法律效应的协定，强调商品的自由流动；而后者(即本文研究的自贸区类型)是自主对外开放，在开放程度、领域上更加自主，在政策创新上更加灵活，除了商品的自由流动外，还强调生产要素的自由流动。从中国设立的自由贸易试验区来看，只有实现要素的自由流动才能促使改革效应“落地”(丁剑平 等，2014)[3]。

2013年9月上海自由贸易试验区正式成立，标志着中国进入改革开放的“第二季”(陈爱贞 等，2014)[4]。2014年12月，国务院正式批复同意设立广东、福建、天津自贸试验区；2017年4月，重庆、四川、浙江、湖北、辽宁、河南和陕西七个自由贸易试验区正式挂牌成立；2018年4月，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话又进一步提出，支持海南建设自由贸易试验区和自由贸易港。至此，中国自贸试验区已初步形成“1+3+7+1”的空间布局，区位分布从沿海扩展到沿江，从东部向中西部和东北延伸。

专门针对中国的“自由贸易试验区”(以下简称自贸区)的外文文献非常少。鲜有的几篇文献主要讨论了中国设立自贸区的目的和意义，例如：Song(2014)探讨了上海自贸区的特征和意义[5]；Shen(2015)认为设立上海自贸区是中国政府实施经济改革的试验场，而试验区的重中之重是为了促进金融业进一步开放[6]。国内关于中国自贸区的研究已形成了较为丰硕的成果，已有研究主要从以下几个方面展开：

一是设立自贸区的目的和意义。设立上海自贸区是为应对国际经贸规则重构而试验高标准的投资贸易规则(沈国兵，2013)[7]；实质是为了通过开放倒逼改革，促进中国经济转型升级(金爱伟，2013)[8]；关键在于制度变革，通过制度创新促进贸易投资便利化、扩大金融业开放、提升金融业国际竞争力、改革政府管理模式、探索高标准的法制环境等(曹广伟 等，2013)[9]。由于中国改革进入深水区，面临各种难以预料的风险，因此需通过上海自贸区进行先行先试，降低改革风险，形成可复制、可推广的经验(李墨丝 等，2013)[10]；自贸区可促进要素的流动、倒逼改革(黄先海 等，2017)[11]。

二是自贸区对经济发展的影响。滕永乐等(2014)分析认为，短期内上海自贸区将对江苏的总部经济及引资产生不利影响，但长期内区域分工会对江苏产生正面的联动效应[12]。江若尘等(2014)指出，上海自贸区应与上海总部经济协同发展[13]。徐明棋(2016)认为，上海自贸区内的金融业改革和开放能促进人民币国际化[14]。殷华等(2017)实证分析了上海自贸区对上海经济的影响，认为上海自贸区“制度红利”开始显现[15]。王鹏等(2017)认为，自贸区的先行先试可以促进中国对外贸易方式的转型[16]。

三是自贸区的实践与成效。上海自贸区已在贸易和投资监管机制、金融制度和事中事后监管制度上取得了可复制可推广的经验(肖林 等，2015；上海市人民政府发展研究中心课题组，2016；盛斌，2017)[17- 19]。孙元欣等(2014)对上海自贸区负面清单(2013版)进行了评估，并提出改进建议[20]；王冠凤等(2014)认为，上海自贸区内形成与国际接轨的贸易便利化环境，能促进中国与贸易伙伴在边境管理问题上的合作[21]；赵东麒等(2015)基于国际投资规则和开放环境的变化，讨论了自贸区的功能定位及外资管理体制改革等问题[22]。

综上所述，针对上海自贸区的研究较多，而对其他自贸区的研究较少，尤其是专门对重庆自贸区进行研究的专业学术文献很少*根据笔者在CNKI的文献检索，关于重庆自贸区的文章大多发表在报纸上，中文社会科学引文索引(CSSCI)来源期刊尚未刊发专门讨论重庆自贸区问题的论文。。同时，鲜有文献对中国不同自贸区进行比较分析*对中国自贸区进行比较的学术文献也大多是基于上海自贸区，如上海自贸区与香港自贸区的比较(赵鑫全，2015；郭雨蕾 等，2015)[23- 24]，中国自贸区与美国自贸区的比较(张时立 等，2016)[25]。，尤其是缺乏对重庆自贸区与上海自贸区的比较研究。重庆与上海两个自贸区在发展任务上有其共同特征，如都强调“顶层设计”而不是“政策洼地”(智艳 等，2018)[26]，核心任务都在于推动制度创新和政府管理体系创新及政府职能转变，都致力于发展经济转型新动能和培育国际竞争新优势，都要服务“一带一路”建设等。但是重庆与上海的经济基础、地理位置、禀赋特征、发展定位等又存在显著异质性，重庆自贸区的发展不能完全套用上海自贸区的经验，还需根据自身特征制定有特色的自贸区发展规划和措施。有鉴于此，本文基于重庆自贸区与上海自贸区建设基础和功能定位的比较提出重庆自贸区的发展策略，以期弥补现有文献的不足，并为中国自贸区建设提供政策参考。

二、重庆自贸区与上海自贸区比较

自贸区的理论基础是自由贸易理论，始于亚当·斯密的分工理论。亚当·斯密认为各国或地区之间应该根据劳动生产率的绝对差异进行分工生产。很多学者发现一种现象：尽管有的国家或地区比其他国家和地区在几乎所有商品生产上都具有绝对劣势，但他们之间仍存在大量的贸易行为。这种现象用亚当·斯密的绝对优势理论解释不了，因此急需发展新的理论对此进行解释。大卫·李嘉图认为两国之间的贸易基础并不是绝对优势而是比较优势，一个国家可以专门生产自己具有比较优势的商品，并与其他国家进行贸易，这可使各国都从贸易中获利。尽管亚当·斯密和大卫·李嘉图为两国之间进行自由贸易提供了理论基础，并都认为比较(绝对)优势的来源是劳动生产率差异，但并未对劳动生产率差异产生的原因进行分析。赫克歇尔和俄林在一些假设的基础上提出了要素禀赋理论(也称H—O理论)，其假设使得经济分析更加明了，但对现实世界的简化使其解释力有限。后人在H—O理论的基础上放松了理论假设，从而更好地解释了产业内贸易、规模经济与国际贸易、产业选择等问题。

中国设立自由贸易试验区，一方面是为提高对外开放水平，减少与其他国家或地区之间的贸易和投资壁垒，实现更高水平的自由贸易和投资便利；另一方面还在于厘清政府与市场关系，通过制度创新提高经济发展质量，释放新一轮增长潜力。中国幅员辽阔，存在发展不平衡问题，在上海和重庆等不同区域设立自贸区是实现区域平衡发展的重要举措。值得注意的是，由于各地的禀赋特征、区位条件及发展水平等存在差异，具有不同的比较优势，因此需要基于各地的异质性特征对各自贸区发展的定位、目标和措施等做出差异化安排，使其各自在某些开放领域形成独特优势(金泽虎 等，2016)[27]。

1．重庆与上海经济发展状况比较

无论是上海自贸区还是重庆自贸区，其具体目的都包括促进经济结构调整和转型升级、促进国际贸易与投资和金融业进一步开放，因此，本文主要从这几个方面比较两地经济发展的差异。由于上海自贸区成立于2013年，本文从2014年开始考察重庆及上海的产业结构和对外经贸状况。

(1)经济结构比较

根据近年来《上海市国民经济和社会发展统计公报》和《重庆市国民经济和社会发展统计公报》，在重庆和上海的产业结构中，第三产业增加值比重都呈上升趋势，第二产业比重都有所下降。重庆第三产业增加值占比趋近于50%，上海则达到了70%左右。具体到行业内部来看，2017年，上海战略性新兴产业增加值达到了4 943.51亿元，占其生产总值的16.4%，其中，服务业增加值为2 680.87亿元，制造业增加值为 2 262.64 亿元；重庆高新技术产业增加值提高了24.9%，规模以上工业战略性新兴产业增加值较2016年提高了25.7%。

(2)国际贸易与投资比较

如表1所示，近4年重庆货物进出口波动幅度较大，呈先下降后上升趋势，2017年成立自贸区后各项指标都有所提升。上海除加工贸易进出口规模呈倒“U”型结构外，其他指标均呈现上升趋势。从货物贸易规模上看，重庆要远小于上海。重庆与上海的货物出口规模差距小于进口规模差距；重庆的加工贸易及高新技术产品出口分别占货物总出口的比重远高于上海，但进口占比远小于上海。说明重庆在加工贸易上具有一定优势，可通过拓展“渝新欧”铁路和西永片区建设、加快陆路贸易新规则构建等进一步扩大这种优势。

表1 重庆和上海货物进出口比较/亿元

数据来源：根据《上海市国民经济和社会发展统计公报》和《重庆市国民经济和社会发展统计公报》整理。

从境外投资上看，2017年，重庆自贸区签订合同(协议)金额达到3 007.50亿元，引进项目692个，涉及总部经济、交通、智能制造、健康等领域；新增注册企业11 695户，其中外商及港澳台商投资企业220户。上海市全市实际利用FDI金额170.08亿美元，其中大部分为第三产业(161.53亿美元，占95.0%)；上海自贸区的境外直接投资协议额已累计达到694.00亿美元。截至2017年底，世界500强企业中有279家落户重庆；累计有625家跨国公司地区总部落户上海，其中研发中心达到了426家。就两地引资的实际情况来看，都符合其自贸区重点发展领域，有利于进一步发挥自贸区推动经济增长和转型升级的作用。

(3)金融业发展比较

截至2017年年末，重庆全市共有证券公司总部1家、证券营业部202家、证券分公司37家，保险法人机构5家、营业性保险分公司51家。上海市各类金融单位达到1 491家，其中，货币金融服务623家、保险业389家、资本市场服务403家。金融业发展具体情况如表2所示。重庆和上海两地的金融业实现增加值及年末全市金融机构本外币存款余额都呈快速增长趋势，但重庆增长幅度显然小于上海，两者之间的差距不断扩大。两者金融发展水平的差距，导致其金融领域开放创新的任务和措施存在差别，上海的金融改革与创新是全球性的、全面的、综合的，而重庆的金融改革与创新更多的是区域性和功能性的。如：在《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中，明确提出上海要“积极有序实施《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》。加快构建面向国际的金融市场体系，建设人民币全球服务体系，有序推进资本项目可兑换试点。加快建立金融监管协调机制，提升金融监管能力，防范金融风险。”而在《中国(重庆)自由贸易试验区总体方案》中，强调重庆需“支持自贸试验区开展适应内陆加工贸易、转口贸易等多种贸易业态的结算便利化试点。探索与要素市场跨境交易相适应的外汇收支便利化措施，支持区域要素市场开展国际贸易业务。”

表2 重庆和上海两地金融业发展状况/亿元

数据来源：根据《上海市国民经济和社会发展统计公报》和《重庆市国民经济和社会发展统计公报》整理。

2．重庆自贸区与上海自贸区运行基础比较

上海区位优势明显，位于长江出海口和沿海经济发达带的交汇地区，具有广阔的经济腹地，是中国对外开放的前沿阵地和参与国际大分工的重要口岸(王孝松 等，2014)[28]。重庆是国家西部大开发的战略支点，位于“一带一路”和长江经济带联接点，具有西部最大的内河港口，对西部地区辐射作用明显，“渝新欧”铁路、重庆港和机场口岸等是重庆参与全球价值链的主要抓手。两地在经济基础、地理位置和资源禀赋上都具备建立自贸区的条件，同时也存在异质性。

重庆自贸区与上海自贸区面积相当，但片区数量、功能和规划有所差别。上海自贸区已从成立时的4个片区扩展到7个片区，重庆自贸区目前包含了3个片区。上海自贸区是中国最早设立的自贸区，成立之初面积为28.78平方公里，包含浦东机场综合保税区、外高桥保税物流园区、外高桥保税区和洋山保税港区四个海关特殊监管区；2014年12月，上海自贸区面积扩展到120.72平方公里，新增张江高科技片区(37.20平方公里)、金桥开发片区(20.48平方公里)和陆家嘴金融片区(34.26平方公里)。重庆自贸区于2017年4月1日正式挂牌成立，包含两江片区(66.29平方公里)、果园港片区(30.88平方公里)和西永片区(22.81平方公里)。

(1)海关特殊监管区比较

上海与重庆两个自贸区内的海关特殊监管区进出口总值差别较大，前者是后者三倍多，但后者自贸区内进出口额占其全部进出口总额的比重是前者的两倍。据上海口岸年鉴的数据，2015年，位于上海自贸区内的海关特殊监管区进出口总值为7 415亿元，占上海市进出口总额的26.5%、占全国海关特殊监管区进出口总额的19%；据重庆海关数据显示，2016年重庆自贸区内两个特殊监管区(两路寸滩保税港区和西永综合保税区)进出口总额为2 226亿元，占重庆市进出口总额的54.1%。这些数据一方面反映了重庆自贸区的外贸规模与上海自贸区还存在较大的差距，提升空间巨大；另一方面反映了重庆的外贸企业更加集中于自贸区内，聚集效应明显。

(2)口岸运行比较

当前，重庆市有4个国家一类口岸，其中重庆港水运口岸、团结村铁路口岸和江北国际机场航空口岸在重庆自贸区范围内。如表3所示，重庆空运口岸运行远落后于上海*上海机场在出入境人次、进出口货运量和出入境架次上都远超过重庆机场。一方面，上海是外资企业中国总部的聚集地，同时上海在海外知名度较高，是境外人员来华旅游的主要目的地之一，导致其出入境人员较多；另一方面，上海及其周边腹地的经济水平要高于重庆及其周边腹地，进出口货运量要远超过重庆。，水运口岸运行落后于上海*上海有世界级深水港，通过海运与国外进行贸易更加便利。重庆市是临江城市，有西部最大的内河港口，但受长江通航条件限制，出口货物往往要先运到上海之后换大型海船才能出口，进口货物也往往先运到上海之后换船运往重庆。这一方面增加了重庆通过水运进出口货物的成本和运输时间，另一方面也导致重庆通过长江口岸出入境人次和出入境船只数量都为0。，铁路口岸运行与上海旗鼓相当*尽管上海站按重量计算的进出口货运量是重庆的2倍多，但出入境火车列次少于重庆。相对上海来说，重庆通过“渝新欧”班列出口的货物主要是电子产品等，这些产品具有附加值较高、产品重量较轻的特点。。随着重庆经济的高速发展，应在空运口岸和水运口岸上追赶上海，并可利用“渝新欧”铁路优势进一步加快铁路口岸发展。

表3 2016年重庆和上海各类口岸运行情况

数据来源：《中国口岸年鉴(2016)》

注：“—”表示数据缺乏；水运口岸中上海是海港口岸，重庆是内河口岸，两者的排名为不同体系，仅具参考意义。

3．重庆自贸区与上海自贸区功能定位比较

表4给出了重庆自贸区和上海自贸区的片区规划布局和功能定位。从功能和辐射作用上看，重庆更强调促进区域发展，而上海更强调引领全国的“排头兵”作用。例如，重庆自贸区主要着眼于产业集聚、加工贸易转型升级以及多式联运物流转运中心建设等，上海自贸区则强调制度创新和发挥国际金融中心、国际航运中心和国际贸易中心的作用。两个自贸区的布局规划和功能定位不同，原因在于各自资源禀赋特征和发展水平的差异。比如，就加工贸易而言，重庆具备3个优势：一是重庆的工资水平和土地成本低于上海；二是重庆周边(湘西、贵州、鄂西等地)农村劳动力相对充裕，具有发展劳动密集型加工贸易的劳动力成本优势；三是“渝新欧”铁路为重庆面向欧洲的加工贸易企业节约了时间成本。同时，新时代对加工贸易提出了新要求和新挑战，因此，促进加工贸易转型升级是重庆自贸区的主要功能之一。而上海自贸区的四个海关特殊监管区是中国最早的自贸试验区，其职责和功能在于对外开放的制度创新：探索高标准的国际贸易投资规则和管理体系，促进政府职能变革，探索金融业全面开放等。

此外，在重庆自贸区和上海自贸区的建设方案中都明确提出要服务于“一带一路”建设。从实际运行情况来看，重庆自贸区和上海自贸区都促进了“一带一路”倡议的实施。重庆与“一带一路”沿线国家和地区贸易规模不断扩大，2017年达到了1 192.50亿元，增长6.9%；“渝新欧”班列对“一带一路”辐射带动作用显著，2017年重庆通过“渝新欧”铁路实现进出口总额为178.8亿元，增长了39.7%。上海积极搭建与“一带一路”沿线国家的经贸合作平台，与“一带一路”沿线国家和地区建立起紧密的经贸关系，与其货物贸易额占全市货物贸易总额的1/5；2016年上海自贸区对沿线25个国家和地区投资了108个项目；上海自贸区还积极建立“一带一路”国别馆，促进对沿线国家和地区的进口，当前已有匈牙利等十多个国别馆开始使用。

表4 重庆自贸区和上海自贸区的片区规划布局和功能定位

资料来源：根据《中国(重庆)自由贸易试验区总体方案》《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》整理。

三、重庆自贸区发展策略

前文分析表明，由于区位条件、资源禀赋和发展水平等的差异，重庆和上海两个自贸区的建设基础和功能定位都存在异质性特征。重庆自贸区应学习和推广上海自贸区的先进经验和制度措施，并充分发挥自身独特优势，为全面深化改革、提高对外开放水平、促进西部地区发展做出贡献。

1．既要“向外看”又要“向内看”，促进国内、国际两个市场一体化

重庆自贸区仅仅成立一年多，各方面都处于摸索和学习阶段。在这个过程中应该“向外看”：一是积极学习和推广上海自贸区经验；二是学习“亚洲四小龙”实现外贸和产业转型升级的成功经验；三是向发达国家的贸易投资规则体系和协定看齐，积极试验高标准的贸易投资规则。同时，还需“向内看”：一是通过自身的政策创新和制度创新促进开放扩大、经济转型升级和政府职能转变；二是根据自身禀赋条件和运行基础制定“合身”的发展目标和政策，防止好高骛远；三是积极响应重庆当地及辐射区域的企业需求，优先针对其诉求进行制度创新和政策试验；四是进一步实现重庆与长江经济带沿线城市在铁路、公路、水运和空运上的互联互通，拓展对内辐射效应，拓展国内市场流通链条(裴长洪，2013)[29]。

2．通过“走出去”和“引进来”促进经济转型升级

中国自贸区的一个重要任务是实现要素的自由流动。当前，中国正大力发展金融业，促进制造业向价值链中高端转移，而其关键在于人才、技术和品牌等。因此，重庆自贸区一方面应深化人才发展体制机制改革，将符合重庆自贸区目标定位的国内外高端人才“引进来”，促进自贸区的就业、创业、创新；将跨国企业的区域性总部、研发销售中心、结算中心等“引进来”，实现现代服务业与制造业协同发展。另一方面，“一带一路”沿线有许多发达国家和地区具有技术、人力资源和品牌等优势，应鼓励重庆企业对其投资以获取优质战略资源，在技术研发人员丰裕的沿线国家和地区设立研发中心也是弥补国内企业短板的有效渠道。

3．发挥禀赋优势，积极承接产业转移，探索陆路贸易新规则

从前文分析可知，重庆相对于上海在铁路口岸运行上具备一定竞争力。重庆自贸区应充分利用“渝新欧”班列优势，培育国际产业梯度转移的重要承接地，促进贸易转型升级。利用自身区位优势，发挥联接点作用，建设多式联运物流转运中心，积极打造联接长江经济带和“一带一路”的重要枢纽。同时，分析总结“渝新欧”班列在实际运行过程中遇到的障碍和问题，在营商环境、通关程序、检验检疫、监管模式、行政管理和政府职能等方面积极创新，探索高标准的陆路贸易规则。

4．学习上海自贸区经验，多种举措服务于“一带一路”建设

一是利用“渝新欧”铁路积极与“一带一路”沿线国家和地区开展通关合作、信息交流、统计合作、监管执法互助等，促进中国与“一带一路”沿线国家和地区经贸合作；二是推进重庆自贸区内金融企业与“一带一路”沿线国家和地区的金融企业合作，为中国企业投资“一带一路”沿线国家和地区提供金融支持；三是学习上海建立国别馆模式(国别进口商品中心)，设立主要贸易伙伴的国别馆，促进进口，进而更高效地利用“渝新欧”铁路。

5．深化金融领域改革和开放，带动现代金融业发展

进一步深化金融领域改革开放，促进中国金融业高质量发展是各自贸区的主要任务之一。重庆自贸区应着重在区域性和功能性金融服务上发力，促进金融业开放创新，提升跨境金融对实体经济的服务功能。一是充分发挥“中新(重庆)战略性互联互通示范项目”作用，吸引新加坡金融机构将区域总部落户重庆自贸区；二是结合自身发展定位，建立和完善适应内陆转口贸易和加工贸易的便利化结算机制，创新功能性金融业务；三是鼓励区域性要素市场拓展国际贸易业务；四是积极推动人民币“走出去”，加强跨境金融风险防控体系和监管机制建设。