政策认同、非农化能力与农户“两地”退出意愿*——兼析土地功能分异的影响及退地方式的认同序列

朱要龙

(云南大学 发展研究院，昆明 650091)

一、引言

中国城镇化发展中的人口转移具有从乡村社会向城市社会转轨的不彻底性，通常称之为“半城镇化”现象，即“城乡两栖”式人口迁居状态，这一特定城镇化形态成为困扰国家现代化转型的重大难题之一。目前，农村人口“城乡两栖”的迁居模式弊端日益显现，不断挤占稀缺的农地资源，致使农地撂荒、宅基地闲置等问题普遍存在。据统计，我国土地闲置规模高达185万～285万公顷(中国金融四十人论坛课题组，2013)[1]；农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地占农村居住用地总面积的9%，距城市越远空置率越高(韩启德，2015)[2]。学界对此甚为忧虑，并认为农村人口“城乡两栖”迁居已成为新型城镇化、农业现代化发展的主要矛盾之一(李春香，2015)[3]，城镇化的主导权将掌握在农民手中(郭熙保，2014)[4]，研究农民的农村退出问题甚为重要(钟水映 等，2015)[5]。政府也将农户的承包地和宅基地退出纳入国家治理和制度建设的重要内容，并希冀通过促进农户的自愿退地推动半城镇化向完全城镇化转型。2015年国务院在《关于加快转变农业发展方式的意见》中提出“在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点”，2017年《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)明确提出“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，为农户“两地”退出*为简化行文表述，本文将农户自愿有偿退出承包地和宅基地简称为农户“两地”退出，后文不再赘述。提供了政策支持与法理依照。

关于农户承包地和宅基地退出的概念尚不统一，诸多国内学者把通常意义上的转让、流转视为土地退出，显然，这并不能反映农村土地退出的真实内涵。当前，农村承包地和宅基地“三权分置”的改革路径与行动取向已经明确，基于此制度背景，农户承包地和宅基地退出可从两个层面理解：一是承包地承包权和宅基地资格权的退出，即承包地和宅基地的永久性退出；二是承包地经营权和宅基地使用权的流转，即承包地经营权和宅基地使用权的长期转让。如果在城镇化的理论框架下研究农户“两地”退出问题，那么，“两地”退出应当是指农户彻底放弃农村土地承包权、宅基地资格权等土地权利的一种自主选择行为(刘同山 等，2016)[6]，其核心是农户自愿恢复所有权人(集体经济组织)对宅基地和承包地的完全支配状态(刁其怀，2017)[7]，这也是本文所讨论的农户“两地”退出。显然，从新型城镇化战略看，探讨承包权退出意愿要比经营权退出更具现实意义(王丽双 等，2015)[8]，因为经营权流转无法克服权利人分散所带来的交易成本，并最终妨害农业经营的稳定性、规模性(王常伟 等，2016)[9]，亦无法解决农民“一只脚踏入城市，另一只脚留在农村”城乡身份兼有的“半城镇化困局”(杨重光，2000)[10]。

已有的文献研究表明，很多因素都会影响农户的退地意愿，主要包括：农户的人口学特征(性别、年龄、受教育程度)、外出务工时间、家庭规模(李春香，2015)[3]，家庭归属感、宅基地区位条件(关江华 等，2013)[11]，农户分化(王丽双 等，2015)[8]，农地依赖程度(普蓂喆 等，2016)[12]、土地禀赋(龙志和 等，2007)[13]，是否拥有城镇住房(王常伟 等，2016)[9]，农业机械化(刘同山，2016)[14]、农户对土地退出风险的认知及规避能力(王兆林 等，2013)[15]，农户职业分化、产权预期(钱龙 等，2015)[16]，市民化能力、法律认知(钱龙 等，2016)[17]，离农率、非农收入是否稳定、医疗保险水平(张学敏，2013)[18]。上述很多影响因素不仅在理论上得到了解释，而且得到了实证检验的支持。

一般来讲，农户对“两地”退出政策的认同会对其退地行为产生积极影响，但对此尚缺乏实证检验。关于城镇化发展的理论有一个共识性的结论，即非农化要引领城镇化，城镇化的实现并不在于人口聚居形态的空间变化，而取决于人口从业属性的非农身份转变(罗淳 等，2015)[19]。从理论上讲，农户的非农化能力越强则从业属性的转变越容易，其退地意愿也应越强。然而，受当前农地制度的约束，农户的现实选择是否与理论预期一致尚待检验。从经验角度讲，承包地与宅基地所承载的功能明显不同，对农户的重要程度亦具有显著差异。承包地与宅基地的功能存在巨大分异，那么，这种功能分异是否引致了退出意愿的差异？但已有关于农户承包地和宅基地退出意愿的研究都是分别讨论，只关注其中一个，缺乏对农户“两地”退出意愿的比较分析。基于上述考虑，本文主要采用对云南省9个县(区)的调研资料，实证检验农户的政策认同、非农化能力以及土地功能分异对农户“两地”退出意愿的影响，并进一步考察农户退地方式的偏好和认同序列，以期为有效促进新型城镇化中农民的农村退出提供政策启示。

二、理论基础与研究假说

1.农户政策认同与其“两地”退出意愿

“认同”属于社会心理学的概念和范畴，是行动者获取意义的源泉，行动者选择某种行为前首先要在意识层面达成某种共识和认同(卢晖临 等，2014)[20]，接着不断表达出各自的政治态度和行动路径[21]。事实上，一项政策的贯彻执行，依赖于政策受众的心理认同与自觉行动支持(王国红，2007)[22]，因为任何组织的决策总是在力图避免成员的消极对抗，只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻[23]。因此，国家在出台的相关文件中也特别强调了“充分尊重农户选择，坚持有偿、自愿的原则”。据此，本文提出假设1：政策认同能够对农户退地行为产生激励效应，农户的政策认同度越高，“两地”退出意愿越强。

2.农户非农化能力与其“两地”退出意愿

改革开放以来，在农村改革和城镇化发展的冲击下，农户的非农化能力出现了的巨大分化，并导致农户对土地价值的认知和依赖度显著不同。具体到农地退出态度上，分化后的部分农户有意愿、有能力彻底放弃农村土地，完成“农民变市民”的身份转变(刘同山 等，2014)[24]。这种非农化能力主要是指农户的非农收入是否足以承载本人及其家庭成员的生计(张学敏 等，2013)[25]。按照通常理解，农户的非农化能力越高，对农地的依赖关系越弱，而对农地的依赖关系降低则会提高农户退地意愿(王常伟 等，2016)[9]。然而，当农户的非农化能力足以支持其融入城市后，“两地”退出并不一定是一个自然而然的过程。于农户而言，当在城镇的非农收入足够高时，“两地”退出收益的边际效用降低；同时，尽管承包地和宅基地当前的实际经济价值并不大，但将其作为一种资产长期持有可能带来更大的财富效用。据此，本文提出假设2：农户的非农化能力对其“两地”退出意愿具有门槛效应，在不同的区间表现出不同的影响。

3.土地功能分异与农户退出意愿

基于一般的经验事实，承包地和宅基地对农户而言具有显著不同的用途和功能。承包地的自然属性就是为社会提供食物产出(邓大才，2001)[26]，其与人类劳动结合后成为生产活动的重要载体，并形成永续性的产出收益，因而它的生产与财产功能是显性的；而宅基地只是生产的辅助场所，其生产功能是间接的、相对隐性的，更多的表现为资产功能和伦理功能(主要指承载家族观念、家庭归属感和心理依赖感等)(王静，2016)[27]。当城镇成为农户赚钱的地方后，农村家乡可能仍是其生活场所；更为重要的是，宅基地是农户获取农村社会支持的重要载体，是他们的精神归宿，农户通常不会绝对地脱离与农村家乡的联系(贺雪峰，2014)[28]。据此，本文提出假设3：承包地与宅基地的功能分异使农户“两地”退出意愿存在差异，宅基地退出意愿弱于承包地退出意愿。

三、实证检验：云南省9县(区)的调研证据

1.研究样本、变量与模型

2017年6—8月，课题组通过入户调查、一对一访谈的形式，共计发放问卷670份，有效回收670份，剔除无效作答问卷后剩余434份。在抽样前，课题组依照调研县(区)经济发育程度，通过系统聚类分析法得到三个抽样层，然后采用不等比例分层抽样与简单随机抽样相结合的方式产生调查样本。样本地区包括云南省晋宁区、安宁市、嵩明县、呈贡区、东川区、石林县、富民县、禄劝县、宜良县9个县(区)。调研数据显示：一方面，样本农民户均宅基地为1.3处，22.84%的农户有2处以上宅基地，10.93%的农户存在闲置宅基地*如果按照云南省宅基地户均面积不超过150平方米的标准，35.25%的样本农户宅基地面积严重超标，最高者面积为780平方米。，有6.45%的农户存在承包地撂荒情况；另一方面，总体来看农户的“两地”退出意愿并不高，仅有23.15%和17.82%的样本农户表示在给予一定补偿的条件下愿意退出承包地和宅基地，宅基地自愿退出率比承包地自愿退出率低5.33个百分点。

本文的被解释变量为农户承包地和宅基地退出意愿，核心解释变量为政策认同、非农化能力和土地功能，控制变量包括性别、年龄、受教育程度、城镇住房、区位条件、家庭人口负担和社会保障。各变量的具体含义和赋值方法见表1。

表1 变量及赋值说明

首先，分别构建承包地和宅基地退出意愿的二元Logistic模型，以考察各因素分别对承包地退出意愿和宅基地退出意愿的影响。然后，考虑到不同非农化能力下的农户退地意愿可能存在显著差异(即并非简单的线性关系)，进一步构建截面门槛模型，用于识别非农化能力的门槛效应。最后，由于承包地退出意愿与宅基地退出意愿并不是相互独立的，即两个Logistic模型的扰动项之间是强相关的，对两个被解释变量分别进行Logistic估计可能损失估计效率，因此，进一步构建双变量Probit模型进行稳健性检验，具体方法借鉴陈强(2014)、张晋华等(2017)的研究[29- 30]。

2.农户的政策认同与“两地”退出意愿

表2汇报了二元Logistic回归结果，为减小变量共线性的影响，采用逐次增加变量的方法。模型(1)和(2)为农户承包地退出意愿方程，核心解释变量政策认同的回归系数分别为0.522、0.418，且在1%的水平上统计显著，表明农户对相关政策的认同度越高，其愿意退出承包地的概率越大。模型(3)和(4)是宅基地退出意愿方程，核心解释变量政策认同的回归系数分别为0.460、0.379，且在1%的水平上统计显著，政策认同度的提高同样会增大农户愿意退出宅基地的概率。假设1得到验证，政策认同能对农户退地意愿产生激励效应，农户的政策认同度越高则其“两地”退出意愿越强。

由于非农化能力、土地功能的影响将在后文讨论，在此不做过多阐述。从控制变量来看，城镇住房的系数显著为正，表明农户拥有城镇住房增强了其“两地”退出意愿；性别对农户宅基地退出意愿有显著负向影响，相较于男性，女性对宅基地退出的态度更加保守，退出意愿较低*这不难理解，由于劳动力市场中的性别歧视导致女性在城镇就业遭遇了职业隔离和女性的贫困化[31]，其退出宅基地进入到城镇将会面临更大的就业风险。；区位条件对农户宅基地退出意愿有显著正向影响，表明农户距离县城越远，愿意退出宅基地的概率越高*一个可能的解释是，云南的区域经济发展差异较大，远离县城的地区多为偏远贫困山区，农户具有改善住房条件的诉求，宅基地的退出正迎合了这一需求。；而其他因素的影响不显著。

表2 样本农户“两地”退出意愿的二元Logistic回归结果

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的统计水平上显著，()内数值为回归系数稳健标准误，下表同。

3.农户非农化能力对“两地”退出意愿的门槛效应

首先，需要检验截面方程的门槛个数，表3汇报了门槛检验结果。在加入所有控制变量后，承包地退出意愿模型有3个门槛，宅基地退出意愿模型有1个门槛。

表3 样本门槛效果的自抽样检验

注：F值、P值均为Bootstrap法模拟2 000次后得到的结果。

表4汇报了农户非农化能力对“两地”退出意愿的门槛效应估计结果。模型(5)和(6)是承包地退出意愿方程，其中，模型(5)仅包括非农化能力指标，有2个门槛；模型(6)加入了其他变量，有3个门槛。将模型(5)中的区间1、模型(6)中的区间1和2定义为低非农化能力区间，模型(5)中的区间3、模型(6)中的区间4定义为高非农化能力区间，综合来看：在低非农化能力和高非农化力区间，农户非农化能力的大小与承包地退出意愿无显著相关性；而在中间区间，即模型(5)中的区间2、模型(6)中的区间3，农户的非农化能力与其承包地退出意愿显著正相关，即非农化能力越强农户退出承包地的概率越大。对于非农化能力低的农户而言，非农化能力的微小提升还不足以让其真正融入城镇生产和生活，承包地是其退守农村后的就业和生存保障(这也是一部分农户“进城能打工，退守能种田”的心理表达[32])，因而非农化能力对其承包地退出意愿影响不大；对于非农化能力一般的农户而言，承包地退出获得的资金能够帮助其提高生活质量并迅速实现市民化转变，因而非农化能力的提高可增强其承包地退出意愿；而对于非农化能力强的农户而言，承包地退出获得的资金对其生产和生活的改善意义不大，承包地退出行为本身不会带来有效的激励效应，因而非农化能力对其承包地退出意愿影响不大。模型(7)和(8)是宅基地退出意愿方程，均存在1个门槛值。在低非农化能力区间(区间1)，农户非农化能力的提高显著增强了其宅基地退出意愿；在高非农化能力区间上(区间2)，当非农化能力超过门槛值时，非农化能力的提高对农户宅基地退出意愿没有显著影响。据此，假设2得到验证。

表4 农户“两地”退出意愿的截面门槛回归

4.土地功能分异与农户“两地”退出意愿

样本数据统计分析显示，仅有23.15%的农户表示若给予一定补偿自愿退出承包地，近六成(59.03%)的农户持有否定态度(即便是给予补偿也不愿意退出承包地)，有17.82%的农户表示“没想好”；有17.82%的农户表示若给予合理补偿自愿退出农村宅基地(低于承包地5.33个百分点)，近七成(67.59%)的农户十分明确地表示不愿意放弃宅基地(高出承包地8.56个百分点)，有14.58%的农户表示“没想好”。对比发现，农户宅基地退出面临更大的执行难度，主要由于宅基地对农户具有更为直接、更为现实的居住和保障功能，而承包地所具有的生产和就业功能更易在非农就业转换中实现替代。

囿于承包地与宅基地的功能分异难以找到一个合适的指标进行区分与识别，这里借助既有变量的回归结果进行综合判断。承包地承载着生产功能、就业保障功能，农户拥有承包地的数量代表了土地的生产功能。表2中的模型(2)和(4)、表4中的模型(6)和(8)结果显示，无论是二元Logistic回归还是截面门槛估计，承包地数量与农户承包地退出意愿显著负相关，但与农户宅基地退出意愿无显著相关性。农户拥有的承包地越多，农业生产的积极性越高，对土地规模经营的诉求越大[33]，因此承包地数量的增加会抑制农户承包地退出意愿；而宅基地的功能主要在于居住和社会交往，承包地所承载的生产功能对农户宅基地退出意愿没有显著影响。同时，从非农化能力指标来看，高非农化能力对于农户的宅基地退出意愿并没有产生积极的效应*从实际调研情况看，农户在城镇打工取得一定收入后，会投入30～50万不等的资金翻新位于农村的老宅基地，且这种情况并非个案。。无论从土地的生产功能还是农户的非农化能力来考察，均明确指向承包地与宅基地存在功能分异效应，农户的承包地退出意愿与宅基地退出意愿存在差异，宅基地退出意愿弱于承包地退出意愿。据此，假说3得到验证。

5.稳健性检验

农户“两地”退出意愿是复杂系统多因素共同作用的结果，由于问卷设计的局限，本文无法控制所有因素的作用(如宅基地所承载的家庭归属感和心理依赖感功能等)，同时，也无法避免样本自选择带来的内生性问题。为此，本文通过寻求核心解释变量的替代变量和改变估计方法进行稳健性检验，其中，政策认同用产权认知替代*调研数据表明，能够正确认知承包地、宅基地产权的农户拥有更高的政策认同度，两者高度正相关。，非农化能力用离农率替代*其计算公式为：离农率=近五年家庭非农收入的平均值/近五年家庭农业收入的平均值。事实上，离农率表达了农户对农业的依赖程度，更能反映非农化能力的内涵。。表5的模型(9)和(10)采用截面门槛回归，模型(11)和(12)采用双变量Probit回归。双变量Probit模型Wald检验的P=0.000，卡方值chi2(1)= 62.535 5，拒绝原假设，即使用双变量Probit模型估计更有效率。综合来看，本文关注的三个变量(政策认同、非农化能力和土地功能)估计结果(系数正负性、大小变动、显著性)与表2和表4的结果高度一致，表明上述分析结果稳健可靠。

表5 稳健性检验

四、一个延伸考察：农户退地方式的认同序列

改革开放以来，在快速城镇化进程中地方政府做了巨大努力，也积累了很多宝贵经验，但农民的农村退出实践效果并不理想。究其缘由，主要在于缺乏对行为发生主体(农户)基本诉求的足够关怀。要顺利推进农户“两地”退出，需要积极寻求农户认同的退地方式，这里通过实际调研数据的统计推断揭示农户退地方式的偏好与认同序列。

1.农户承包地退出方式选择具有“低风险”“市场化”“稳收益”偏好

表6是农户对承包地退出方式认同序列的统计结果。第一认同序列是“流转给企业，并从企业利润中获得定期分红”，第二认同序列为“交还政府、村集体，按物价分期给予补偿”，第三认同序列为“政府给予一次性补偿，实现征地”，其余依次为“置换工资收入与社会保障福利”和“与个人交易直接卖掉”。由此可以得到如下结论：(1)承包地主要承载了生产功能，其财产效应是显性的，因此，农户更愿意通过货币化补偿方式实现承包地退出。(2)农户承包地退出方式选择具有“市场化”与“低风险”兼备的偏好。例如：交易的主体倾向于企业，因为这样可以获得更高的退出收益；同时，农户希望这种交易不是“一锤子买卖”，希望能够获得定期分红，相较于其他退出方式风险更低。(3)综合来看，无论交易的主体是企业还是政府，农户均倾向于“分期补偿”的思维模式，获得“分期补偿”实际上是农户偏好稳定收益的心理机制表达。

表6 农户对承包地退出方式的认同序列

2.农户宅基地退出方式选择具有“低风险”“县城住房置换”“政府+市场”偏好

表7统计结果显示，农户在宅基地退出方式的选择上，第一认同序列为“以宅基地换县城驻地住房”，第二认同序列为“交还政府、村集体获取一次性现金补偿”，第三认同序列为“交还政府、村集体分期按物价给予补偿”，其余认同序列依次为“以宅基地换市区驻地住房”“以宅基地换乡镇驻地住房”和“与个人交易直接卖掉”。可以发现：(1)农村宅基地于农户而言更多的功能是居住保障，超五成以上农户愿意以“置换”方式退出宅基地；(2)农户对宅基地置换的空间偏好以“县城驻地”为主，这也为“就近城镇化”战略的实施提供了经验证据；(3)与承包地相比，宅基地的稳定居住功能要大于财产和收益功能。

表7 农户对宅基地退出方式的认同序列

五、结论与思考

第一，政策认同能够内化为农户退地的自主行动，即农户的政策认同度越高，“两地”退出意愿越强。但是调研结果显示，样本农户对“两地”退出政策的认同度并不高，持高度认同态度的农户占比仅为16.20%。因此，在推进农户“两地”退出的实践中，强化政策宣传具有重要意义，否则，将会损害农户响应政策号召的执行力和退地积极性。

第二，非农化能力对农户“两地”退出意愿具有门槛效应。按照一般经验，农户非农化能力越高，则其退地意愿越强。然而，本文的实证分析表明，较高的非农化能力无助于提高农户“两地”退出意愿。多年来，针对城镇化进程中农民市民化问题，学界的学术倡导和政府的制度安排均强调农民融入城市(城市进入)的重要性，其中，培育农户更强的非农化能力被广泛认同。当然，这一点非常重要，但越来越多的微观证据表明，中国的城镇化正遭遇农村退出困境，因为城镇化的选择权将会掌握在农民手中，农民是否愿意进入城市大门将成为新的关注焦点[4]。在这一过程中，一个需要高度重视的问题是，具备高非农化能力的农户实际上已经脱离农业生产，但其并不选择退出农村土地权利，这可能会严重挤占其他集体成员的土地流转空间和土地权益，并进一步损害农业规模化生产效率。

第三，由于原始调研数据的限制，本文仅证实了承包地与宅基地功能分异效应的存在，而这种效应将导向何种退出机制无法识别。通过对承包地和宅基地退出方式认同序列的延伸考察可以推断，承包地与宅基地的用途与功能分异决定了承包地和宅基地的退出机制分别有各自的特点和内容。具体到退地方式选择上，农户更愿意通过“货币化补偿”方式实现承包地退出，而宅基地退出却偏好“实物置换”方式。因此，在政策操作层面，应做到因“地”施政。对承包地而言，要积极引导农户土地承包权的用益物权化，将其转化为看得见、摸的着的货币化财产收益。当然，这一权益的实现依赖于土地经营权的放活与农业适度规模经营的实现，因此，政策实施的重点不是承包权退出本身，而是寻求经营权放活的实践方案。对宅基地而言，其财产功能是隐性的，“置换+保障”的退地方式更为有效，首先要满足退地农户进城后的居住与社会保障需求。同时，宅基地承载着农户的家乡情感与社会网络关系，农户退出意愿较低，政策实施难度更大，应坚持“分类、分步、有序”的执行策略，避免采用跃进式方案。此外，农户在退地方式的选择具有一个鲜明特点尤为值得关注，即偏好补偿或收益的持续稳定性。目前，在农户退地补偿上存在一个共同性困境，即农户对补偿预期不满意与地方政府财政压力巨大的矛盾和冲突。如何寻求两者的一个平衡点？本文的启示是，要构建和完善一种分期、稳定、持续的退地补偿机制，以增强农户退地的收益稳定感和安全感，这将是更为有效的施政策略。