精准施策视角下的精准扶贫对象筛选

曹原豪

【摘 要】当前中国经济社会进入新常态，为了加快落实国家“精准扶贫”政策，解决精准扶贫中对象识别筛选的问题，本文综合运用理论分析与实证分析相结合，对国内外贫困的概念和识别标准进行了梳理，对我国现行扶贫政策进行了汇总和整理，并指出了目前精准识别所面临的数据和识别方法上的现状和困难，最后提出了如整合统计数据、建立多维识别体系等针对这些问题的精准施策的相关政策建议。

【关键词】精准扶贫；精准识别；精准施策

一、国内外研究文献综述

在较长时期，许多经济学家根据收入和支出确定了贫困线。由于收入波动较大，大多数学者更愿意使用支出。在衡量贫困程度时，一群学者一贯坚持收入-支出贫困标准，因此没有必要构建多维贫困指数。但是，实际上很多市场是不完善的或者根本不存在的，而由于公共产品需求的异质性和私人信息等原因，很难找到合理的定价机制，因此，多维贫困的概念被提出。1990年，联合国开发计划署（UNDP）创建了人类贫困指数。2007年，牛津贫困与人类发展中心（OPHI）的研究人员Alkire和Foster从多维角度确定和汇总了贫困，给出了多维贫困度量的一般模型，后人称之为A-F模型。A-F方法是最经典的贫困计算方法之一，在国外和我国贫困识别文献中都有大量的运用。多维贫困测量方法有多种，如生产效率分析中使用距离函数的效率方法，主成分分析和多重对应分析等统计分析方法。统计分析在构建潜在变量如生存力的权重和度量方面具有一定的优势，但这些建设性的新的指数性解释力是有限的，更适合于个体间贫困水平的相互比较。

二、国内现行扶贫政策

（一）精准扶贫的概念

2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”，指出“扶贫要实事求是，因地制宜”。2015年1月，习总书记在云南考察，他再次强调要准确帮助穷人，准确摆脱贫困，让穷人真正受益。“精准扶贫”的内涵是指通过有效识别贫困家庭和人口来提供有针对性的援助。让真正的贫困家庭实现扶贫，落实科学有效的贫困家庭管理。精准扶贫的最终目的是通过精确瞄准贫困人口投放扶贫资源，不仅从数字上减少贫困人口，更是要使贫困人口产生内生动力，稳定脱离贫困状态。

（二）精准识别政策

2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将六盘山區、秦巴山区等共14个片区划为主要扶贫战场。总体来看：14个片区的集中连片特征突出，多位于我国的高原地区、山地丘陵区。2015年与中央签订脱贫攻坚责任书的22个省区大多出台了“1+N”精准脱贫系列文件，即一个全面推进脱贫攻坚的文件，加上若干个配套文件。在这些系列政策的引导下，各省区结合具体的扶贫开发实践先后探索出具有地方特色的精准识别方法，并形成了相应的工作机制。

三、精准识别面临的问题

（一）人口统计数据不精准

人口频繁流动、统计数据停滞等问题主要体现在人口数据与实际人口不一致。以人群为基础的数据不准确将给准确识别带来巨大挑战。如果在早期家庭访问过程中无法准确把握家庭的实际人口数据，那么在推行扶贫的后期阶段就会面临很多问题。例如，在异地扶贫的总体实施中，补贴资金按户数计算。但是，各部门提供的人口信息和实际人口信息存在一定程度的不准确。如果无法准确计算出家庭的实际人口信息，那么在考虑补贴时将会陷入困境

（二）识别方法不健全

目前，中国已基于收入贫困线建立了贫困识别系统，但据调查，绝大部分收入贫困线标准仅在省级扶贫部门层面。县（区）以下的大部分单位仍然根据自身发展情况制定一套标准，实施过程中会出现或多或少的问题。例如，在一些地方，贫困家庭的识别采用的是参加劳动的标准体系，具体为：家庭教育程度低，无法参加劳动；在学前教育或义务教育中有两个以上的孩子。对这一识别标准的分析表明，它只能用于特定地区或某些条件下。

（三）贫困程度难以判定

很多指标仅通过“是”与“否”、“0”与“1”来进行判断，这给贫困程度的判定带来了很大的限制。虽然一些地区严格按照上级规定，采取收入贫困线标准进行贫困户识别，也能按照规定的操作规程确定扶贫对象，但对于家庭人均收入接近规定标准的家庭，如何识别已成为相关地区最大矛盾。同时，多维贫困指标构建的关键在于权重的确定。在计算多维贫困指数时，各指标权重的确定相当重要。在多维贫困指标的分析中，权重调整会大大影响指标的比重。在近期关于构建多维指数的文献中，各项指标的权重已成为当务之急。

四、精准施策政策建议

（一）建立多维贫困识别体系

对于扶贫对象筛选，不论是对于定性的分析和定量的分析方法，最为重要的是“贫困维度的选择”，而且这在精准扶贫的概念基础下尤为重要。指标不仅要能客观反映特定国家或地区的多维贫困状况，还要是能便于相互间比较的通用指标，与此同时，各项指标之间不能有明显的相关性。著名的人类发展指数由三个维度组成：人均国内生产总值，预期寿命和教育水平。在多维贫困的维度选择中，除了最基本的收入或支出之外，通常还要考虑住房，教育，健康和环境。在现代文明社会中，就业、人身安全和心理等主观利益也是人们的考虑因素。因此，精准识别首先要做到的是建立起科学合理、行之有效的特定区域贫困指标。

（二）因地制宜，确立指标权重

对于权重的设定，按照精准扶贫的定义和内涵，各项指标针对不同的地区也要有不同的占比，对于比例的确定可以通过参与式评估、频率分析法进行测度，参与式评估法需要通过两步来确定指标体系，第一步是通过相关文献以及以往对贫困的研究经验，结合当地情况来确定指标体系。此外，村级贫困识别指标应更多地关注社会福利、公共服务等方面的信息；同时自然环境方面的指标对贫困的影响显著，在村级贫困识别与测量中应该给予充分地重视。第二步就是参与式村级贫困识别与测量应该体现参与式这一过程，应把县级、乡级和村级的官员集中，确定出哪些指标是该村影响其扶贫开发最关键的和最敏感的指标，按照不同职位不同权重的方式进行投票表决，最后确定出该村级贫困识别与测量的指标体系、权重模型。i

注释：

i 钱乐毅.基于GIS的多尺度多维贫困识别[D].北京：首都师范大学.