煤矿安全监察要严格执行执法程序

蔡世明

煤矿安全监察工作一直都很注重违法事实的准确查找，以确保其真实性；也注重法律条款适用的准确与适当，以确保监察的有效性。但有时存在程序上简化、省略或变通现象，比如不听取煤矿的陈述申辩、省略告知期、不宣告决定、超过法定时限作出决定、不向当事人说明理由和依据、口头通知代替书面告知或送达等。近年来，随着全面依法治国和依法行政的深入推进，以及监察对象法治意识的觉醒和增强，在当前煤炭去产能的背景下，忽视执法程序的弊端就逐步暴露出来，导致在一些具体的煤矿安全监察行为中陷于被动。基于此，笔者呼吁煤矿安全监察要强化严格执行执法程序。

为什么

理论有依据。根据《煤矿安全监察条例》，煤矿安全监察属于行政执法行为。行政执法行为同其他行政行为一样，是有一定的方式、步骤、顺序及时间性的，即必须符合一定的程序。行政执法程序是针对行政执法行为而言的，是为规范行政执法行为，避免相对人的权利因行政主体的随意判断受到侵害而制定的，是行政执法行为在时间和空间上的表现形式。所以，煤矿安全监察同样必须有程序的规制，才能保障《安全生产法》等实体法律法规的有效实施。

法律有规定。《行政诉讼法》要求具体行政行为的程序必须合法，明确地把违反法定程序列入行政诉讼的可诉范围。《行政处罚法》也对违反法定程序的处罚行为作了规定：“违反法定程序的处罚无效”（第三条第二款）。《煤矿安全监察条例》第三十四条规定：煤矿安全监察机构及其煤矿安全监察员履行安全监察职责，应当出示安全监察证件；发出安全监察指令，应当采用书面形式。因此，煤矿安全监察必须严格按程序实施，这也是依法行政的重要内容。

现实有需要。严格按程序实施煤矿安全监察，一是可以保障监察对象的合法权益。监察对象很多的权益是通过煤监机构的执法程序来实现的，比如监察员通过佩带公务标志或出示证件向监察对象告知身份，使其能够辨认真假等。二是可以为监察对象提供方便。如政务公开中依法公开办事程序、办证流程等，煤矿便可以按照规定提出申请和办理，避免许多无益、无效的忙碌。三是可以提高工作效率和质量。程序的法制化，可以有效防止监察员因作风差异而出现的“庸、懒、散”等问题，进而提高工作效率和质量。四是可以确保廉洁文明执法。当前挺纪在前、有腐必反，执法中如何保护我们自身是一个十分重要的命题。因程序公开，相对人就可以更好地监督执法行为，防止执法过程中的武断专横、徇私枉法等。同时严格执行程序，也可更好地保障执法的公正与合法，以避免行政复议或行政诉讼作出对监察机构不利裁决而导致的国家赔偿、责任追究等一系列不良后果。

怎么做

要树立程序意识。执法程序是重要的、不可或缺的，但当前执法程序没有得到应有的重视和执行也是不争的事实。究其原因，主要还是大家程序意识缺失。基于煤矿安全国家监察制度的设置，在实施煤矿安全监察时，监察员一般处于事实的权威之位，不自觉中往往让程序流于形式。而这在当前法治环境下绝不是理性的选择，其弊端也是十分明显的，没有程序的保障，就会直接影响煤矿安全监察执法的合法性和公正性。因此，煤矿安全监察务必牢固树立程序意识，坚持依法监察、依程序执法。

要坚持程序法定。煤矿安全监察坚持的执法程序要基于法律法规的规定。因为行政执法程序也是国家权力机关依照立法程序制定的行为规范，是行政执法行为的有效构成要件之一。如果执法行为违反了程序规定，就会发生执法行为无效、部分无效或经补正后有效的法律后果。国家层面的《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《安全生产法》《矿山安全法》，国务院的《煤矿安全监察条例》《安全生产许可证条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》，以及国家安全监管总局的《安全生产违法行为行政处罚办法》《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等法律法规规章中都有条款对煤矿安全监察的程序作出了相应规定。而且，作为必要的延伸或补充，在不违背上述法律法规规定的原则下，监察机构可依据实际情况制定具体的制度，对煤矿安全监察的职权在内容和程序上作出更加详细的规定，从而更好地保障实体职权的行使和法律法规的实施。

根据江西煤矿安监局《执法工作规范》等业务制度，涉及的执法程序主要有三项：一是监察执法方面，在法理上属于主动型行政执法，其流程是依据计划制定监察方案——告知身份现场检查和现场处理——立案——调查取证——审批——定案（告知和决定）——送达——执行——结案。二是行政许可方面，法理上属于被动型行政执法，其流程是申请——受理——审查——核准——颁发——公告。三是事故调查的流程是立案——成立事故调查组——调查取证——提交事故调查报告——审查——批复——执行——结案。

要保证程序完整。一个合理合法的执法程序必须是完整的，一个完整的执法程序必须把握以下几点。

1.明示管辖权。依据权力法定的原则，监察员在实施煤矿安全监察时必须首先出示证件，以表明身份和表明对有关煤矿安全生产的具体事项有管辖权，否则，就属程序违法。

2.依法调查取证。这是行政机关在行政执法中“先取证、后裁决”原则的必然要求。我们在作出处理处罚或许可的决定前必须客观、全面、公正的调查收集相关证据。一是监察时不能少于两位监察员，并先告知煤矿相应的权利和义务。二是现场通报查处的隐患和安全违法行为，听取煤矿的意见，以确保问题查准查实。三是证据固定。收集的物证、书证、证人证言等须经监察对象签字、盖章等方式进行确认，有的情况还须聘请有资质第三方进行证据固定，如事故调查中的尸检、现场勘验等。四是积极对待听证程序。听证是相对人参与行政程序的重要形式，其突出特点是引入了某些司法程序的特征，设置了谋求听证主持者中立无偏私的回避制度、禁止接触制度和听证的平等辩论制度等。

3.民主决定。即依据具体事项的性质在煤监机构内部依法进行科学民主的决定。比如江西煤矿安监局赣中监察分局在行政许可事项中采取经办科室统一意见、经分管领导认可、提请局长办公会集体决定；又如一般行政处罚都须科室集体讨论并按规定呈报领导批准后实施，重大处罚严格执行相关规定等。

4.公开执法信息。这是行政执法民主原则的一项重要体现，也是贯彻相对人参与原则的重要保证。

（1）执法依据的公开。即要通过多种方式主动公开煤矿安全监察的权力清单和相关的法律法规。

（2）执法过程的公开。这其中包括公开调查、公开听证、公开证据等。这与打击非法违规生产建设行为的明查暗访并不矛盾，一旦发现煤矿存在非法生产行为，进入取证程序则必须是公开的。

（3）执法结果的公开。这包涵了三方面的内容：一是执法决定的公开。《行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定送达当事人。”所以处理处罚决定务必当面向煤矿及其管理人员讲清楚讲明白。二是决定理由公开。即监察机构作出处理处罚或不予发证等决定时必须说明事实根据、法律根据及其他理由，且该理由应符合充分、明确、合乎逻辑的要求。三是明示救济途径。这是行政执法决定的重要内容之一，我国的《行政复议法》《行政诉讼法》分别规定了复议和诉讼两种救济途径。执法文书中和宣告执法决定时均必须明示对决定不服的救济途径。

5.合理的期限。这是我国行政行为效率为主、兼顾公平原则的体现。执法效率与相对人的合法权益是直接关联的。《行政诉讼法》中将行政行为履行期限的审查列为一项重要内容，《行政处罚法》《行政许可法》等亦对具体行政行为的履行期限作出了规定，这也必将是即将制定的统一的《行政程序法》的一项重要内容。所以监察员要有时限观念，必须严格按照规定的时限实施具体的监察行为，否则相对人即可通过救济途径裁决某一具体监察行为无效或违法。

总之，煤矿安全监察是保护生命的行政执法行为。煤矿实现安全生产，正是煤矿安全监察执法的根本意义所在。因此监察中应以合法和完整的执法程序来保证煤矿安全生产主体责任的落实，实现治理隐患、防范事故的目的，实现煤矿安全监察法律和社会双重效益，以体现生命至上的安全理念和执法为民的法制精神。