农村生态治理中的公众参与探析

尹文嘉 余治青

[提要] 农村生态环境是农民赖以生存的基本条件，也是维持农业生产可持续发展的物质基础。目前我国农村生态环境治理中存在公众参与治理意识淡薄、能力和动力不足、组织性不强、支持参与的机制不健全等问题，需要以政府为主导，发展人力资本和社会资本、建立健全公众参与保障机制和激励机制、规范社会组织运作，增强信息透明度，构建监督体系。

关键词：农村;生态治理;公众参与

本文为国家社科基金项目：“滇桂黔集中连片特困地区生态恢复的制度障碍诊断及治理研究”（项目编号：16BMZ120）

中图分类号：D616 文献标识码：A

收录日期：2018年5月6日

一、引言

党的十八届五中全会以来，我党以强烈的历史使命意识和问题意识协调推进“四个全面”，实现“五位一体”的总体布局，农村生态治理有了极大的改善。但生态环境的改善和乡村振兴不仅需要发挥党和政府的引导作用，还必须积极调动公众参与，才能从根本上推动问题的解决。学术界对这一问题做了有益的探索，形成了很多非常有价值的文献。如，王越等（2013）认为生态文明建设需要建立有效的公众参与渠道，健全信息公开制度;李咏梅（2015）从参与度入手，提出需要积极培育社会资本;陈润羊等（2017）认为需要健全生态治理体系、完善评价考核体系、建立法治保障体系、搭建联结沟通平台;梅国平等（2013）认为需要积极推动构建政府、企业和居民的耦合协同机制;刘珊等（2014）基于鄱阳湖经济区居民调查问卷分析，认为公众对生态文明建设追求的利益有不同角度，因此应该关注构建“务实”和“人本”的参与机制;鞠巍等（2015）认为建立公众参与制度要从宣传层面和日常生活入手。本文的主要目的是通过阐释农村生态环境治理过程中公众参与过程面临的问题和造成这些问题的原因，并提出解决路径，以期改善农村生态治理过程中的公众参与状况，这对于建设美丽富强民主和谐美丽的现代国家具有深远的历史意义。

二、农村生态治理中公众参与存在的问题

（一）公众参与意识淡薄，能力和动力不足。在农村的生态治理中，村民参与意识大多淡薄，主要体现在以下三个方面：一是主体老弱化。由于受当地生存条件的影响，许多青壮年村民会选择外出打工，而留守在农村的老人和未成年人，他们没有能力和精力参与到农村生态环境的保护和治理当中;二是淡薄的生态意识。环境破坏造成的后果往往需要很长的时间才能恢复，有些甚至是不可逆的。村民的受教育程度普遍偏低，他们没有意识到赖以生存的生態环境一旦遭到破坏会带来怎样的危害，即使明白生态环境的重要性，但也不知道如何去保护环境;三是收入水平低，村民们大多数过着“靠山吃山，靠水吃水”的自然生活，也会不惜以破坏生态环境为代价去换取即时利益，所以保护农村生态环境的意愿并不强烈。正是因为农村公众的环境保护意识不足，间接导致了村民对治理的积极性不高持观望态度。

（二）公众参与组织性不强。在生态治理的过程中，政府主导治理的方向和过程，形成了“自上而下”的生态治理模式，这样的模式中一定程度上存在公众参与的空间受限，公众参与制度供给不足的情况，不能完全发挥法律赋予给公众的权利;此外，当前我国主要的环保机构及活动空间还主要在城市，广大农村中环保NGO并不多，公众在有限的参与过程中大多为原子化的个体形态，行为缺乏组织性，不能有效和理性地表达诉求并形成公众议程，一旦发生生态环境突发事件引起农村公众利益受损，则有可能会出现激烈的诉求表达行为。公众参与组织程度不高是参与积极性消解的重要因素。

（三）公众参与制度不健全。《中华人民共和国环境保护法》中第五章明确规定了公众参与的权利，但法律条款还仅限于一般性和原则性的规定，缺乏具体实施的配套法规制度，现实的公众参与面临无法可依的尴尬。如，法律规定公众拥有对污染环境的信息知情权和向环境保护主管部门或者其他负有环境监督管理的部门举报的权利。但是在实践中公众对于环境污染信息的缺乏制度化的了解渠道和方式，不能保证公众的知情权和参与权。公众参与程度低，尚未形成对农村生态治理的较明显的作用力。

三、农村生态治理中公众参与的制约因素

（一）重经济、轻环保的不当思想。随着农村经济社会的发展，现阶段农村较以前已有了长足的进步，但是和城市相比，农村的经济发展水平还很低，由于农村是欠发达地区，不能吸引到低污染的产业，这在很大程度上限制了农村的全面发展，在增加产值的同时又要保护生态环境，殊为不易。另外，农业耕地是农村的支柱型产业，农民为了增加粮食产量，同时也是为了抵抗环境污染导致的低产量，农民逐渐由原来的有机肥改为化肥，虽然在一定程度上增加了产量，但化肥残留渗入地下，则加重环境污染。一些排放不达标企业从城市撤离，进驻到农村，废气、废水和废物的排放对周边的生产和生活造成影响，进而引起环境的恶化，而大部分高污染、高排放的工业企业普遍认为生产技术的改进创新会延误生产，而且不确定改进后的生产值能否提高，所以宁愿接受污染罚款也不愿意利用罚款的资金进行技术革新。从而造成了农村生态环境的严重污染，这是在农村生态治理过程中的重要障碍。

（二）公众参与渠道缺乏。公众通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定与政府有关的公共政治生活的政治的行为，目的是使自身的利益在公共决策中得到最大的满足。在农村生态治理中，公众有广泛的民主决策、民主管理和民主监督的权利和义务，但对于农村公众来说，他们的受教育水平不高导致政治参与意识淡薄，并不清楚自己在这一过程中的权益，也不知道如何去维护自己的权益，在治理环境这一过程中，政府占主导地位，规划农村的生态治理方向和措施，但未能将公众的意见和建议有效融入政策设计中。公众参与农村生态治理，离不开政府积极赋权、有效引导，大力推动。要保证公众的有效参与，在决策过程中公众参与的渠道、在治理过程中的参与渠道以及当公众的环境权益受损下公众如何进行权利救济的渠道必须明确。

（三）农村文化传播不到位。关注和保护生态环境是每一个公民的义务和权利，这需要政府和媒体的宣传和介绍，让村民明白保护环境，进行生态治理不光是为自己，更是造福子孙后代。很多人只考虑眼前利益，不能顾全大局，存在不劳而获的心理，认为生态治理是政府的事。只有从思想上改变村民的参与意识，才能做到公众参与生态治理方向的正确性。公众参与生态治理，一方面可以从自身出发，给政府提供准确的信息，提高政府的办事效率;另一方面公众通过参与，可以形成有效的监督体系，提高执法的公正性，切实用好农民手中的权力，为农村生态治理做贡献。

（四）农村的社会关注不具体。农村的发展在现阶段的社会关注度不够，国民更多地将城市发展变化作为衡量社会进步的重要标志之一，主要体现在教育、就业、医疗、养老和社会保障等方面。其实农村的发展关乎农业经济，关乎农业生产质量和产量。如果粮食生产的环境不卫生，那么生产出的粮食也不利于健康，所以农村的生态环境治理也应引起社会各界的关注和支持。上到政府机关，下到每位国民，都有责任和义务去关注农村生态治理。除了政府给予的支持外，教育行业、金融行业以及社会保障行业也应充分关注农村的生态环境，将生态治理的意识融入到实践中，为农村的生态治理提供建设性的意见。在科技创新方面，虽然注重生产技术的创新，但更多的是关注经济产值，对于专门减少农村环境污染排放物的研究不是很深入，技术还不是很先进，尤其针对农村生态治理还未提出成型的技术解决方案，将污染指标列为重要衡量标准不仅是作为监管的标准，而且是将其作为参考标准提出解决方案才是最重要的。

四、农村生态治理中公众参与的实现路径

（一）发展人力资本和社会资本。在发展人力资本方面，大力发展义务教育，提高村民素质，进行普法教育，增强村民的生态治理意识。政府应该加强对村民进行集中培训和教育，提高村民的受教育水平。一是对农户进行农业生产指导，切实将生态治理和促进农业生产结合起来。聘请农业专家和科学技术人员，给农民传授种植和养殖方法，比如推行有机肥料的使用，建立沼气池以产生能源，以此达到增加经济收入、减少环境污染物的目的;二是在生态治理产业上，提供就业机会，增加农民收入，使他们能够利用所学知识改善生活水平。在发展社会资本方面，政府构建社会关系集成系统，将农村的生态治理与社会的发展相结合，引起社会的关注和支持，当地政府可以将本地的生态治理作为一个个体，而社会中还会有其他的农村生态治理体系，将自己的个体同其他的个体组成团体，形成一个社会生态治理系统，系统之间的互相关联，因此产生社会生态治理网络、互惠性规范和由此产生的信任，在这个系统中，个体之间相互传递信息，相互支持，相互监督，个体们会在进行某种活动时不自觉地与其他个体作比较，认识和弥补自己的不足，从而推动社会的生态文明建设。

（二）建立健全公众参与的保障机制。在农村生态治理过程中，一是需要政府、企业和公众的积极配合。对于政府，首先，要通过科学的规划，慎重出台为实现公众更好参与生态治理的物质和精神保障机制，政府对生态治理的重视是公众参与保障机制的基础;其次应由政府引导的生态治理制定公众参与活动的权益。公众权利的实现是促进公众参与的内在动力，让公众明白自己可以做什么，不能做什么，同时政府也要明白什么該管，什么不该管，确保公众有充足的空间去发挥自己的才能。政府要保证正确的治理方向，用科学实际的方法提高当地治理水平，用实际行动增强公众对于政府治理能力的信心。二是应增强信息透明度，构建农村生态治理监督体系。互联网信息技术的蓬勃发展为信息的交流和传播提供了可靠的路径，政府应将农村生态治理中的相关信息和数据在主流媒体上公开，确保公众的知情权，也是为公众更好地参与提供了信息准确性保证，另外公众也可以利用媒体来监督政府的治理行为，如果出现政府的治理行为有悖于当初治理的初衷，公众除了向政府提出建议，也可以通过媒体揭露政府的不当行为。

（三）建立健全公众参与的激励机制。利用利益激励机制，增加农民在生态治理中的收入，提高农民的生活质量，以此来提高公众参与积极性，并且保障农民的参与权利和公平竞争环境。其实要确保企业是在政府的监管下对农村的生态环境危害在可控制范围下进行生产，督促高污染高排放企业定期定时完成技术创新与改造，减少环境污染，培养企业对农村生态治理的责任感，构建政府、企业和公众共同参与的耦合机制，法制建设为公众有序参与提供了规范，政府出台相关的监管法规法则，让公众拥有对政府和企业的监管权力，做到有法可依，有过必处的坚决态度，只有切实履行了村民公众参与的权利，公众才有理由相信自身是生态治理中必不可少的一部分，同时也只有健全了公众参与的激励机制，才能保证公众参与活动的有效性和合理性。最后，要建立长效的公众参与机制，为农村的生态治理提供可靠保障。

（四）提高社会公众关注度，发挥环保NGO的作用。媒体作为社会的公正公平的传播者，有责任有义务去发现社会中存在的各种问题，突出工作重点，将习近平新时代社会主义思想广泛传播，为全面建成小康社会建造新时代舆论氛围，将社会中的不当之行进行揭露，从而增强社会的信息透明度。农村作为最容易被大家忽视的地方，通过媒体的宣传，调动全民积极性参与到农村生态治理的活动中，从社会的各行各业关注农村，用实际行动去改变农村留在大家心中“脏乱差”的环境形象。目前社会中存在的民间非政府环保组织是生态治理中不可或缺的重要力量。此外，环境NGO组织迅速成长并构成社会新的一级，用来解决仅仅靠政府和市场两级无法解决的人类可持续发展问题。随着世界经济的发展，想要成为一个发达的社会需要发达的非政府组织，目前在我国的NGO多由民间人士自发成立，并且主要集中在环保领域，而这些众多的组织在管理水平上参差不齐，参与的渠道也狭隘，发挥的作用也不是很明显，主要是由于环保NGO在一些触及敏感信息的环保领域，能发挥的作用受到限制，或许他们有时候产生的影响还可能会给政府造成一些不必要的困扰。因此，政府规范现运行的环保NGO非常重要，一旦环保NGO作用得到真正发挥，就可以减少公众的无序参与行为，从而稳定社会，稳定公众。规范好环保NGO对于农村生态治理具有重要的意义。

五、结语

农村的生态治理是一项长期工作，需要政府、企业和社会公众并共同努力。应该积极鼓励公众参与农村生态治理，从参与渠道上确保公众参与的信息知情权，维护公众参与的权利，保障公众参与的制度，利用非政府组织和舆论平台建造社会舆论监督体系，增强信息透明度，为公众参与营造良好的氛围。

主要参考文献：

[1]王越，费艳颖.生态文明建设公众参与机制研究[J].新疆社会科学（汉文版），2013（5）.

[2]李咏梅.农村生态环境治理中的公众参与度探析[J].农村经济，2015（12）.

[3]陈润羊，华明，张贵祥.我国生态文明建设中的公众参与[J].江西社会科学，2017（3）.

[4]梅国平，甘敬义，朱四荣.生态文明建设中公众参与机制探索——以江西鄱阳湖生态经济区为例[J].江西社会科学，2013（8）.

[5]刘珊，梅国平.公众参与生态文明城市建设有效表达机制的构建——基于鄱阳湖生态经济区居民问卷调查的分析[J].生态经济（中文版），2014.30（2）.

[6]鞠巍，唐华荣.基于文化视角的民族地区生态文明公众参与方式研究[J].理论与改革，2015（4）.

[7]陈玮等.当前我国社会主要矛盾的新特征和新任务[J].中国社会科学网-中国社会科学报，2017.10.27.