扶贫资源的乡土遭遇与分配性治理<br/>——对G村“村民评议”的个案分析

扶贫资源的乡土遭遇与分配性治理
——对G村“村民评议”的个案分析

2018-07-17徐明强许汉泽

中国延安干部学院学报 2018年3期

徐明强，许汉泽

（清华大学社会科学学院，北京海淀 100084；中国农业大学人文与发展学院，北京海淀100193）

一、问题的提出

现代化发展的进程改变了传统城乡之间的资源汲取关系，农村地区在新世纪进入资源反哺时期，城市（工业）第一次反哺农村（农业）。从政策科学的角度讲，精准扶贫属于这一趋势下的公共政策，以现代行政技术为基础进行财政资金转移支付。当前对于精准扶贫的研究也多数采取现代政策科学的视角，根据精准的目标导向分析扶贫政策在落地过程中为何出现“精英捕获”［1］、扶贫措施为何难以达到预期效果［2］，并提出相应的执行建议。从研究范式上讲，这些研究采取的是“去政治化”的技术主义路径，关注的核心问题在于如何实现“精准”，一是在识别上保证资源能够准确地输入到贫困户头上，保证“脱真贫”；二是在帮扶上能够真正把握贫困人口致贫原因，采取具有针对性的帮扶措施，实现“真脱贫”。但是，精准扶贫作为财政资源向贫困地区转移支付的过程，并不仅仅涉及技术层面的政策执行问题，同时还涉及财政资源在贫困地区的再分配过程。

作为国家财政反哺的一部分，精准扶贫的开展一方面从总体上缩小了城乡差距，提升了农村贫困人口的生活水平，另一方面也触发了同一性和差异性两种分配正义原则之间的冲突。在平均主义传统下，农民更加偏好“普惠型”扶贫措施，希望全体农民在扶贫过程中都能获得政策扶持。而精准扶贫所立基的政策基础是差异化的分配正义原则，强调以精准为手段，突出贫困和非贫困之间的区别，对贫困人口进行“特惠型”扶持。那么从农村基层有效治理的角度讲，即使能够实现扶贫的精准要求也并不意味着农村社会就能实现善治。在资源反哺的背景下，资源的瞄准只是农村治理的环节之一。如果无法协调国家和乡土两种不同分配正义原则，精准扶贫将出现“再政治化”过程，农村基层在“分利秩序”［3］下因资源分配而出现新的治理困境。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。从这个角度讲，经济问题是精准扶贫的一个方面，国家和乡土不同主体之间如何通过协商来解决精准扶贫所面临的分配正义难题，关系到精准扶贫的目标达成，关系到基层能否通过扶贫实现有效治理。本文的问题意识即在于此。

本文通过对湘西G村扶贫资源分配过程的考察，分析同一性分配正义原则与差异性分配正义原则在精准扶贫过程中的不同体现，同时发掘“村民评议”所蕴含的“分配性治理”机制，以此分析村民评议制度如何调解国家与农村社会之间的分歧，使得资源分配获得农民的认可。研究的田野地点G村位于湘西资水流域，属于武陵山区国家连片特困地区。全村共有358户1320人，划分为24个村民小组。该村目前有贫困户68户203人，贫困发生率为15.4%。根据工作安排，G村要在2019年末实现全面脱贫。2014年G村开始贫困识别，在这一过程中穿插村民评议。2017年3月，笔者跟随当地扶贫工作队在此地开展实地调研，以下所使用的资料均来自访谈笔记及乡镇领导、驻村干部以及村两委工作人员提供的相关文件。

二、作为“资源分配”的精准扶贫

十八大以来，国家通过财政转移支付，将大量财政资金投入到扶贫领域当中。紧随而来的是扶贫资金在农村的分配问题，一方面从政策执行的角度，一线政策执行者需要保证扶贫资金能够落在贫困人口身上，实现精准扶贫的预期目的；另一方面还需要考虑资源分配的正义原则问题，保证分配结果能被农民认可，避免出现因分配原则分歧而陷入新的治理困境。

（一）事实与建构之间的贫困

精准扶贫的政策前提是假定贫困和非贫困存在明显的差距，“贫困”是可以清晰识别的客观事实，基层干部能够在贫困人口和非贫困人口之间做出清晰的区分。但如果深入实践就会发现，精准扶贫与乡土社会之间产生的第一个问题即根源于此——农村贫困并不完全属于客观事实，贫困和非贫困也不是截然二分的清晰状态，农民的生活无法进行准确的量化检测，乡村社会的贫困是事实和建构之间的灰色地带。

按照湖南省2014年贫困标准，人均年纯收入低于2300元是贫困户的硬性条件，根据贫困户指标分派程序，G村当年获得了68个名额。如果按照制度设想的程序，村干部只需要“一手拿指标、一手看标准”进行识别就能确定贫困户。但实际情况是，G村绝大多数家庭人均年纯收入都超过2300元，完全低于贫困线的“绝对贫困户”几乎不存在。按照G村第一书记的说法：“我们村绝大多数家庭的人均年收入都会超过2300元，他只要愿意干，出去打个工一年怎么也能挣个一二万吧。有几家确实贫困，常年有病、残疾人之类的，但这种家庭不会超过10家。我们村有68个贫困户指标，你说剩下的怎么定？”①为完成指标，基层干部只能按照“排序”的逻辑制造出“相对贫困户”。为保证政策执行符合文件要求，基层干部在建档立卡时只能将这些相对贫困家庭的人均年收入写在2300元以下，而隐瞒实际收入情况。

同时，选择“相对贫困户”也存在很大困难。农民的经济活动大多具有不确定性，特别是考虑到打零工、种菜卖菜这种更模糊的形式，农民收入难以进行数字化、货币化［4］。为了能有可以凭借的“硬指标”，地方扶贫主管部门给村干部提出了明确指示，凡是家里有汽车、商品房、吃国家财政饭的（包括拿财政补贴的村干部）一律不能参加评选。但是实践中对此依然不好准确把握，“这些外在的东西好把握，我知道你家里有小车，几层楼。但是人均收入，很模糊，搞不清。你看他有好多钱，但是他说我该一屁股账。一年好多收入的标准，国家是有严格的标准，但是你不知道他有多少钱呀，你搞不清。”②

贫困并不是可以清晰界定的客观事实，贫困户的产生很大程度上是人为建构的产物，这从客观上消解了差异化扶贫政策的正当性基础。而且村民对于这一点也非常清楚，那些没有获得贫困户扶持的村民，很容易以“既然大家都不符合贫困户标准，为什么他能当贫困户领补助我就不能？”来质疑贫困识别的客观性和正当性。

（二）差异化与同一化的分配原则

贫困识别意味着紧随而来的国家扶贫资源分配问题。从政治哲学的层面讲，“人类历史上存在的不同分配正义原则大都可从差异性正义原则和同一性正义原则两个方面进行归纳和理解。差异性正义原则关注的是不同的人因某些被认可的差异而得到不同的对待；同一性正义原则主要关注人们因某些被认可的同一性而得到相同的对待。”［5］宏观上，改革开放后的分配原则实现了同一性转向，为实现对社会公平正义的许诺，国家通过反哺的方式对资源进行再分配，创新方式实现公共服务均等化，改变传统城乡、工农之间的差异化发展方式，一系列扶贫措施即是在这种转变下的产物。但是从微观层面讲，精准扶贫在贫困地区的开展却是按照差异化的分配正义原则具体运行的。中央要求“精准扶贫不撒胡椒面”［6］，要在贫困人口和非贫困人口之间做出差别化对待，将扶贫资源重点投放于贫困家庭，如果在执行过程中遵循同一性分配正义原则，反而失掉了扶贫的精准内涵。

这种冲突性的分配正义原则在农村地区产生了两难的矛盾状态。绝大多数人对于宏观层面采取的同一性原则都持赞赏的态度，认为这是实现帕累托最优的有效途径，也是社会主义的本质体现。但是对于微观层面的差异化政策可能就没有如此统一的认识了。在实践中反而出现了因差异化分配产生的新矛盾，基层村干部在执行过程中产生了抱怨，甚至说希望政府取消扶贫政策——“现在就是这些惠民惠农政策太多了。真的，他还动不动就写举报信呀、上访啊，告你村干部的状。他没评上贫困户啊，没拿到项目呀，他就对你不满，到县纪委告你的状啊，到乡政府上访呀，说你把补助、项目都发给亲戚朋友了，说你经济上有问题啊。假如说国家没有这个东西啊，没有这些贫困户，我们村干部的工作，轻松多了。现在的这些政策就是太多了，取消了才好！”②

事实上，从社会结构的角度讲，这种新的矛盾牵涉的是官僚科层制度下精准扶贫的差异性分配正义原则与乡土伦理规范下农村社会实际情况的龃龉，两者在普惠与特惠之间存在着原则观念上的差异冲突。

（三）普惠与特惠之间的帮扶

农村扶贫政策主要分为两种类型，一种是普惠型扶贫措施，这类措施多数带有明显的非排他性色彩，例如架桥修路、光伏发电、三网入村、农田水利等农村基础设施建设，全体成员都能受益，村民对这些扶贫措施大多采取一致支持的态度，在村民内部并不会产生太多的分歧。另外一类是特惠型扶贫措施，包括项目补贴、产业扶持、无息贷款、就业培训、雨露计划等，这类措施多数和贫困户身份捆绑在一起，如果没有被纳入建档立卡贫困户范围就无法享受。在现代政策科学看来，这是政策效度高的体现，但是在农民看来这就是“不公平”的表现：“我们村选68个贫困户，后面的扶持项目、政策第68名能享受，69名就享受不到，只能眼巴巴地看着，他俩本来差别就不大，你说他能服气不？”①

在精准扶贫刚开始、实际优惠没有落实到位时，农民对这种身份区别的反应并不大，等到国家开始逐步展开无息贷款、项目扶持、增加社会保障金数额的时候，未获得扶持的村民就会产生相对剥夺感［7］，越发感觉自己吃了亏，产生怨恨的心理情感，甚至出现相互攀比谁更穷、“抢当贫困户”的现象，甚至要求共享贫困户政策，轮流当贫困户、平分扶贫款。值得玩味的是，未获得资源的群体表达不满时，多数都近乎固执地强调同一性分配正义，“来村里反映情况的不下三四十人，他们都说国家搞精准扶贫就是为了提高农民的收入，所有农民都应该获益，我也是农民，凭什么就不能获得补助？”①

如果公权力无法通过恰当的方式对自身的资源分配正义原则进行“合法化”，就会出现国家向农村输入大量资源的同时却并未获得农民认可，反而陷入农村治理的内卷化困境的情况，扶贫资源也并不能很好地发挥效果，出现资源输入绩效边际递减的问题。

三、分配性治理：村民评议的程序、主体与范围

在现代民主政治体制下，任何一项公共政策都带有天然的政治性，都需要遵循公共利益的要求进行正当性论证。任何资源的权威性分配都必须进行制度设计，保证分配过程以及分配结果具有正当性，能够获得大多数人的认可与支持。公共政策（包括精准扶贫政策）本质上是国家运用公权力进行社会资源分配的过程，“核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。”［8］52从上面的分析可以看出，宏观层面扶贫资源的同一性分配原则已经被民众普遍认可。但是在政策执行的微观层面，扶贫资源的差异性分配原则仍然需要进行制度设计，建构论证分配过程正当性的制度场域，以解决现代国家和乡土性之间的逻辑冲突，使得分配结果获得农民的认可与支持，G村所采取的村民评议初衷即在于此。通过建构基层社会的协商机制，从程序和实质两方面对资源分配进行正当性论证，保证公共政策的执行结果能够被乡土社会接受。

（一）村民评议的由来

村民评议的最初原型是村民民主评议，2004年中共中央办公厅下发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，要求成立村务监督委员会，明确“村民委员会成员、由村民或者村集体承担误工补贴的其他人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履职情况的民主评议。”以此为转折点，村庄治理主体从“村两委”变为“四位一体”结构，民主监督成为农村基层民主的新生长点［9］。2012年中纪委等12个部门联合下发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，要求进一步规范民主评议活动。十八大后精准扶贫的开展激活了村民民主评议制度，并将之从评议村两委工作扩展到涉农政策执行和监督领域。

事实上，在扶贫工作开展之初，由于“基层政权对乡村治理的职能定位缺乏科学合理的认识，在职能履行过程中重管制、轻服务的倾向依然明显”［10］。基层对于贯彻村民评议的意愿并不强烈，在扶贫资源分配过程中依然存在行政包办的方式，一方面扶贫政策没能准确落在贫困群体头上，出现跑冒滴漏问题；另一方面行政主导的差异化资源分配方式引发群众的攀比心理，即使能够保证扶贫资源分配的公平公正，群众也很可能不认可最终的分配结果。随着工作的开展，地方开始逐步重视村民评议在精准扶贫中的作用。2015年湖南省政府通过《农村扶贫开发条例》，其中明确规定农村扶贫开发的整个过程都应该遵循政府主导、社会参与、发挥扶贫对象主体作用的原则，村民评议成为发挥扶贫对象主体作用的重要方式。在湖南省扶贫攻坚方案中明确要求，对于尚未开展的扶贫工作，有条件、有必要的需尽力纳入评议程序，对于发现问题的要重新开展村民评议。

根据G村所属乡政府扶贫工作站主任介绍，G村“2014年建档立卡，里面就有一些村干部，还有一些村干部的亲戚，就把这些人纳入进来了。然后那些真正的贫困的、兜底的、五保、低保人员一部分没有纳入进来。2015年进行数据清洗时发现问题，而且也接到了很多村民的举报。乡政府派工作组到村里重新主持村民评议，全村的党员、村民代表一起开会，审核小组的名额，按照最新的要求对贫困户进行重新评定，该剔除的剔除，该纳入的纳入进来。”③之后G村体会到了村民评议的作用，扶贫项目申请、确定参加职业培训人员都采用了村民评议程序，可以说村民评议已经成为湖南湘西地区扶贫资源分配性治理的中介机制。现在精准扶贫工作已经进行过半，确定预脱贫户和脱贫认定逐渐列入工作日程，这些工作同样涉及扶贫资源的分配问题。在这些工作中，村民评议所具有的信息优势、监督优势将再次发挥作用，成为扶贫工作有效开展的重要手段。

（二）村民评议的参与主体

和传统民主评议主要依靠村民监督委员会不同，在精准扶贫过程中的村民评议主体，存在水平和垂直两个方向的延伸。在水平方向上以村两委为中心，逐步向外延伸到村民议事会、村务监督委员会以及村民代表会议。G村小范围村民评议主要依托村支两委（G村村支两委共5人）进行，大范围的村民评议主要依托“四位一体”（村民委员会、支部委员会、村民议事会、村民监督委员会）进行。最大范围的村民评议采取村民代表大会的形式，除“四位一体”外，村民小组长、党员代表、村民代表都要参加。而在垂直方向上，则以村小组为最基本的起点，村民向村小组长提交申请，村小组长召开本组各家“主事人”开会，村民小组开会以后村民评议逐步提升到村民代表会议的层次，并以村民代表会议的形式形成最后决议，再报送到乡镇政府一级审核。

在这些不同层次的村民评议形式当中，村民代表会议是最具典型意义、参与主体最广泛的形式之一。这种评议主体类似于村民议事会的扩大会议，在四位一体的基础上再选出小组长、党员代表和村民代表，形成多元参与主体。为保证公平性，G村要求每一个村民小组实际开会的时候至少有两个人参加。G村24个小组，每组最少2个人，共计48人，再加上村支两委、议事会和监督委员会20多人，参与者能达到50人左右（主体存在一定的交叉）。而且镇政府对村民代表会议非常重视，会派分管领导以及驻村干部参加，分管领导和驻村干部虽然不参与决议，但是会坐在主席台位置主持会议，宣读文件，传达政策精神，控制评议程序，监督是否存在违规行为。

（三）村民评议的程序

以精准识别为例，村民评议主要包括三大程序：一是评议之前的信息获取，扶贫工作队和帮扶责任人走访农民家庭，进行摸底；二是正式评议，以村小组为起点，根据不同事项确定评议层次和评议人员，对于没有争议的形成确定结果，对于有争议的发回村民小组再评议；第三步是评议结束后由乡镇党政领导班子进行审核，公布最终结果和监督举报电话，接受群众监督（具体程序参见图1）。而在分配扶贫项目、确定职业培训对象过程中，除了基本的程序，还加入了申请人现场说明的环节，申请人可以自己也可以委托结对帮扶责任人对项目申请情况以及自身就业能力进行说明。

图1.

经过实践摸索，G村在第二步骤评议程序当中也形成了相对固定的评议详细流程。第一是由乡镇分管领导主持会议，宣读政策文件，把握评议的基本原则和方向；第二是由村支书介绍评议事项的基本情况，对评议的内容和方式进行介绍；第三是由村民小组组长介绍本小组详细情况；第四是由评议人员发表意见，并进行一定范围的讨论；第五是在充分发表意见之后进行表决。如果支持意见较为一致则予以通过，如果反对意见较为一致则予以否决，如果存在较大争议则进行第二轮评议。经过两轮评议仍无法获得统一意见的，则按照总体程序，进入村民小组再评议程序（具体评议流程参见图2）。

图2.

通过这种前期准备、中间程序、事后监督，G村村民评议形成了较为完整的运行程序，为扶贫资源的分配过程和结果监督提供一定的正当化机制。

四、村民评议的正当化机制

在资源分配过程中，政府和民众任何一方都不能强制将自己的分配原则赋予正当性，多元主体的沟通协商才是实现公共利益的前置性条件。从调研情况来看，尽管村民评议在很多方面还存在值得完善的空间，但通过评议协商，村民评议建构了资源分配正义原则的客观基础和主观认同，在实现精准扶贫政策精准目标的同时实现了扶贫资源的有效分配治理。

（一）熟人互评与资源分配的信息基础

传统公共行政假定决策者享有无限的免费信息，以此构成政策科学性乃至公正性的基础。但在实际政策过程中，“在一个不确定的世界里，理性决策者在做出选择之前只获得有限的信息。”［11］177在精准扶贫中则体现为农民生活非数字性和精准扶贫信息化之间的冲突，后者无法为扶贫资源的公正分配提供信息基础。解决这一困境有三种不同的路径。一是传统行政的模式，由上级行政机构主导，基层干部和“扶贫工作组”通过“访村入户”的方式深入农民家中，确定扶贫资源分配。这种方式固然具有高效率优势，但国家只能通过单向的认知获得农民生活的表层信息，无法深入了解具体生活状况，更无法对不同人群的经济收入进行准确的排序比较。更重要的是，以此作为信息基础不能赋予扶贫资源差异化分配原则以正当性，反而会促发群众的逆反心态。二是采取选举的路径，通过投票的方式确定贫困户和扶贫项目的开展，这种方式看似民主但并不合理，因为选举是“选强”的逻辑，精准扶贫是“选弱”的逻辑，在乡土社会中贫困人口多数没有能力和威望，在公共领域发声被选出来的可能性很低。第三种思路是协商民主的途径，在讨论过程中获得真实的信息，以熟人评议解决公共侦测信息不对称的问题。

村民评议为精准扶贫的政策开展提供了“政策执行信息”［12］，也进一步为资源分配提供了客观基础。在村民互评过程中，村组干部、党员代表、群众代表可以表达以往在日常生活中获得的信息，确定谁更符合政策标准、是否具备从事某种行业的能力。正如村民小组组长所说的：“他能不能种好茶树，有没有这个劳动能力，这些上面看不出来，我们还看不出来吗？他没这个能力，你就批他贷款种茶，他不仅脱不了贫，还会欠一屁股债。还有那些骗项目的，你给他项目他也不会好好弄。这些我们心里还是有个数的，评议的时候稍微说一句，其他人也差不多就都知道了。”④

村民评议之所以能够打破信息不对称，主要是基于两点：一是保证弱势群体的“在场”。通过村民评议，弱势群体的基本生活信息得到体现。在乡土熟人社会中，日常生活尽管存在明显的模糊性，具体收入无法列清楚，但农村也是相互熟知的社会，生活状况好坏，是否具备劳动能力，同村村民之间大概都了解。而且村里刻意将评议的起点放在村民小组一级，村民小组的村民多数是邻里群体，会比其他组的人更了解本组成员的基本情况。二是能够提供一定的监督渠道。乡土社会的道德约束是以公开性为前提的，通过公开评议，可以排除明显不符合条件的人。为保证公开性，评议结束后村两委还需要将评议过程形成文字稿向全体村民公布。“我们在各个小组都张贴，共计张贴24份，在村部也张贴了一份，电脑里还留下了电子版。”⑤如果村民对名单以及项目资金发放存在异议，可以向村上反映情况，接到反映后村干部需要重新调查，审议决定是否准确。

（二）程序仪式与正当性生产

任何政治行为都需要设置具有合法性象征意义的程序和仪式，“政治仪式普遍存在于现代政治中，对权力的生产与再生产，以及由各种权力关系所引发的合法性的颠覆与建构，都产生了巨大而隐蔽的影响。”［13］扶贫资源分配也同样需要一定的程序和仪式赋予政策过程合法性，以获得对分配权力的认同以及对分配结果的认可。从G村调研情况看，村民评议承担了资源分配正当性生产的功能。一方面通过多元参与、公开评议产生了公共政策的“程序正义”，另一方面通过国家正式权威与乡土非正式权威之间的协商互动使得程序本身成为生产正当性的仪式。

村民评议的程序正义主要是通过严格的评议步骤体现的。例如在确定贫困户、预脱贫户的村民评议过程中，必需采取单独评议的方式，逐个审核名单；在确定项目扶贫发放的评议过程中，则要求申请人说明自身具备相应的劳动能力。这种严格的流程控制能够保证程序层面的严格要求。另外G村的村民评议需要村组干部、党员代表、群众代表和乡镇政府工作人员共同参与其中，通过多元主体共同参与建构起复合权威模式。国家正式权力在村民评议过程中承担了引导议程、控制节奏、监督运行的作用，使评议过程形成庄严、正式的氛围，给普通群众带来国家权力在场的感觉。村组干部、党员代表以及村民代表则承担乡土权威的角色，收集和上传群众的诉求，使得民众的利益能够得到一定程度的体现。

如果说“集会和会议构成了当前中国基层政治仪式化活动的主要类型”［14］，那么村民评议可以说集中了集会和会议两种类型的特征，这个过程包含了支配的成分，同时以文件宣读、政策解释完成对群众的教育与说服，两者集中在仪式之中，共同完成程序正当性的生产过程，最终的结果是评议本身已经成为一种政治仪式。在这种政治仪式的笼罩下程序成为论证分配正义的必要性条件，也成为基层干部用来论证政策合法性的有效手段。正如村干部在总结村民评议时所强调的：经过村民评议开会，什么事情也就能定下来了，他如果有意见我们也会用这个来强调，这是村民评议定下来的，大家公开定的，他也就闹不下去了。现在的农民也都很明白事情的，你如果不开会评议，他就会说你暗箱操作，不合理。你只要开过评议，他再闹自己就理亏②。

（三）道义倾向与实质正义

程序正当性本身并不能保证政策结果被群众完全接受，如果只是“为程序而程序”反而会让农民产生“走过场”的错觉。“合法性不仅意味着一种程序正义，还意味着某种政治秩序有着充分的理由要求人们将其作为正确的和公正的秩序而被认可。”［15］184对于扶贫资源分配而言，其中必须包含某种被群众所认可的价值选择。在村民评议过程中体现的价值选择主要表现在两个层面，一是在资源分配过程中加入主观性的道德考量，二是在群众和评议主体之间形成的道义性“委托—代理”关系。

农民的资源分配正义标准与国家行政机关所秉持的分配正义标准并不相同。后者强调客观化，只要符合硬性标准，申请人就能获得精准扶贫政策的扶持，而不需要考虑申请人的道德品质。但前者包含了明显的道义性考量成分，对于存在一定道德瑕疵的申请人，即使符合客观标准，也会被排除在许可范围之内。这一点也正是村民评议的优势所在——只有在日常生活中才能获知某个村民的道德表现，上级行政机关对此无法做出准确判断。正如G村支书所总结的：“其实有很多游手好闲的人，他日子不好过，和其他贫困户，那些有病的、残疾的不一样，这些人你给他贷款了，给他发项目了，他们就拿着钱吃啦、喝啦，这你还不如不给他。”⑤

另外一点则是在群众和评议主体之间形成的道义性“委托—代理”关系。在村民评议代表和村民之间形成的委托关系并非基于完全委托合同，评议代表之间的协商是按照道义性原则开展的，评议代表承担了“新乡贤”的角色，“个体与公共本质合一”［16］85所蕴含的道义性责任约束了参加评议人员的选择倾向。这一点反映在精准扶贫中，也就表现为评议代表的公开评议受到道义性压力，在利益分配上需要倾向于保护村庄内部的弱者。这种实质方面的正当性主要是通过公开性压力机制实现的。在村民评议场域当中，每个主体不能完全忽视自身所处的道义性“委托—代理”关系，进行自我利益服务，而需要考虑村庄里真正弱势主体的利益，如此才能获得村民的认可。

五、村民评议对农村基层治理的启示

从G村的实践经验来看，通过村民评议制度，精准扶贫过程中的分配难题得到一定程度的解决，扶贫资源分配的过程与结果获得了绝大多数村民的认同，精准扶贫政策和国家现代秩序在乡土社会中得以落实。凭借“村民评议”制度避免了分利秩序下农村地区的分配治理困境，使农村在实现精准扶贫的同时实现了善治。这种以村民评议为制度基础形成的分配治理模式为农村基层治理提供了很好的启示，分配治理要突出参与性、互动性和公开性，避免在资源输入背景下出现新的治理困境。

首先，精准扶贫和基层治理需要突出参与性。传统公共行政将公民排除在公共事务之外，新公共管理运动尽管通过市场因素对官僚体系的低效率进行有效平衡，但公民参与依然受到限制。“而根据国际发展研究的经验，无论是政府项目，还是非政府组织的发展计划和项目，公众参与都是必不可少的一部分。”［17］215从G村实践来看，村民评议将村支两委工作人员、党员代表、村民代表纳入到评议过程中，保证参与主体的广泛性。在贫困户以及预脱贫户识别工作、低保名额分配和扶贫项目的发放过程中，都发挥了明显的作用。这些事项并不要求参与村民评议的人员具备非常专业的扶贫开发知识，只需要他们对实施情况有清晰的理解。这一点对农村基层治理方式变革提供了很好的经验，村民参与并不要求村民具有突出的专业素质，如果能够进行细致的制度设计，扩大村民参与的范围，则会非常有利于实现政府主导、社会参与、发挥农民主体作用的参与式扶贫原则。

其次，不同利益主体之间达成共识的过程需要强调互动性。中国农村基层治理研究一直存在“国家—社会”关系的分析范式，学者多数强调两者的分离，包括双轨政治、双重统治、公共领域这些概念均强调国家与社会之间的不同。但这种“分离”的逻辑只是体现了农村基层治理的单一面向。对于农村基层治理而言，需要强调国家与社会之间的交流合作，特别是对于资源输入背景下的农村治理而言，更重要的问题在于如何通过多元互动的方式弥合国家和乡土之间分配原则的冲突，避免出现基层治理内卷化的问题。G村村民评议通过程序设计形成了运行较为良好的协商治理模式，在很大程度上调和了国家和乡土之间的行为逻辑差异，特别是其在精准识别以及精准帮扶中的适用，为扶贫资源的权威性分配进行了有效的正当化论证过程，在国家正式权力和乡土非正式权力的互动合作中实现多元共治的治理格局。

最后，分配治理的过程需要突出公开性。即使是带有民主自治色彩的村民评议也依然包含了自下而上的“委托—代理”关系，在这种关系中可能会出现被委托人违背委托人利益进行自我服务的倾向，特别是涉及资源分配的扶贫领域，将扶贫项目、扶贫资金分配给“自己人”的事情屡见不鲜。在这种情况下，村民评议无论在程序仪式上具有多么强的权威性，其中包含的实质正义以及协商治理特征也无法体现本应具有的价值和意义。从政策监督的角度讲，公开是保证协商效果的最佳方式，要想使参与主体按照真诚互信的伦理规则展开治理活动，就必须使程序公开化，即让讨论的主题、内容、程序、参与者的价值偏好及转换等各种涉及共识形成及决策制定的信息全部公开透明。从G村村民评议的程序设计以及执行效果来看，对评议事项进行公开讨论，将评议结果予以公布形成了有效的公开监督方式，在这种公开程序中，被委托人参加评议的行为同样也被纳入到评议的范围当中去，村民可以进行有效的民主监督。

概而言之，农村基层治理转型是一个从传统走向现代的过程，精准扶贫处在乡土因素和现代因素相互交织的过程中。国家正式权力所体现的外来秩序与农村内生秩序之间的冲突在精准扶贫过程中被体现出来，由此形成扶贫资源分配的实践困境。但是，精准扶贫的开展也为农村基层治理现代化提供了契机。在精准扶贫过程中村民凭借“村民评议”制度创造了新型制度场域，解决了资源分配的正当性问题。这种以村民评议为制度基础形成的协商治理模式为农村基层治理提供了很好的启示，只有建立起分配治理机制，才能避免精准扶贫引发新的治理问题，在精准扶贫过程中实现农村基层社会的善治。

注释：

①访谈记录20170326CN，访谈G村第一书记。

②访谈记录20170318SZS，访谈G村村干部。

③访谈记录20170323ZZR，访谈乡扶贫站主任。

④访谈记录20170321SHM，访谈G村村民小组组长。

⑤访谈记录20170325DGG，访谈G村党支部书记。

［1］Platteau J P.Monitoring elite capture in community-driven development［J］.Development and Change，2004，Vol.2.

［2］李小云，唐丽霞，许汉泽.论我国的扶贫治理：基于扶贫资源瞄准和传递的分析［J］.吉林大学社会科学学报，2015（4）.

［3］陈锋.分利秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑［J］.社会，2015（3）.

［4］许汉泽.扶贫瞄准困境与乡村治理转型［J］.农村经济，2015（9）.

［5］易小明.分配正义的两个基本原则［J］.中国社会科学，2015（3）.

［6］顾仲阳.精准扶贫不撒胡椒面［N］.人民日报，2014-03-12.