他山之石：国外如何保障法官身份？

崔永东

（作者系华东政法大学司法学研究院院长、教授、博士生导师）

法官合法权利得到维护，司法正义才能够有现实的根基。看一看国外如何保障法官身份。

国外法官身份保障制度有哪些？

所谓身份保障制度，是指法官一经任命，非因法定事由、非经法定程序，不得对其随意调动、转职或免职，以确保法官身份及职位的稳定。在西方国家，多实行法官终身制，如果法官的身份缺乏稳定的保障，那么终身制就等于空话。另外，法官身份保障制度也为法官独立行使职权提供了制度支撑。

1983年，世界第一次司法独立大会通过了《司法独立世界宣言》。该宣言规定：法官任职原则上应为终身制，但处于法定退休年龄或因免职不在所限。1985年，联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》。该原则第12条规定：无论是任命的还是选出的法官，其任期都应得到保证。在有任期的情况下，其任期届满或者直到法定退休年龄。

在法官职务的晋升方面，《司法独立世界宣言》规定：法官的晋升应当基于对法官的正直、独立性、职业能力、经验、人品以及对维护法治的承诺等的客观评价。《关于司法机关独立的基本原则》规定：法官的晋升应当以客观因素特别是法官的经验、能力和操守为基础。

在法官惩戒方面，《关于司法机关独立的基本原则》规定：除非由于行为不端或不称职而不适于继续任职，否则法官不得被停职或撤职。1982年国际律师协会第十九届会议通过的《司法独立最低标准规则》规定：对法官免职的理由应当由法律明确规定，所有纪律处分均应基于法律规定或法院制定的司法行为标准。法官除因刑事犯罪或重大、重复性过失，或因身体、精神机能丧失而明显不适合担任法官外，不受免职处分。

在惩戒程序方面，《司法独立最低标准规则》规定：对法官的纪律处分，行政机关可以参与，但仅限于控告或启动惩戒程序，行政机关不得参与对法官的惩戒裁决。应当由独立于行政机关之外的机构行使对法官进行惩戒或免职的权力。如果授予立法机关行使对法官免职的权力，那么该权力应当基于司法委员会的建议来行使。《关于司法机关独立的基本原则》规定：对法官暂停执业或罢免的程序应当根据现有的司法行为准则加以确定。

从英美法系国家与地区看，英国1981年《最高法院法》规定：法官行为良好即应留任，除非议会提出合法理由，才能将法官免职。英国高等法院法官的退休年龄为75岁，其上议院设上诉议员，实际上是终身制。美国联邦议会于1973年通过了《退休法》，规定联邦法官的退休年龄为70岁，但法官即使到了退休年龄，是否选择退休仍由其自己决定。

另外，英美法系国家一般采用“不可更换制”，即法官在任期届满前，非因法定事由，非经法定程序，不得被处分、降职、免职或辞退。澳大利亚也规定，法官实行终身制，非因法定事由不得被解职。

法官被弹劾罢免的事由也是法定的。在美国，联邦法官只有犯叛国罪、贿赂罪以及其他可弹劾的重罪或轻罪，才能免职。并非因故意导致的错判、失职以及私生活上的行为，都被置于弹劾事由之外。也就是说，因过失导致的裁判错误，法官不会被弹劾追责。在英国，法官弹劾制度主要是针对叛国罪及职务犯罪两类。可见，在英美法系国家，罢免法官的理由受到严格限制，并且是法定化的，从而为其推行法官终身制铺平了道路。

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大陆法系国家普遍实行法官高龄退休制度，德国《法官法》规定，联邦最高法院法官年满68岁、其他法院法官年满65岁时退休。法国规定最高法院法官70岁退休，其他法院法官67岁退休。

大陆法系国家也采用“法官不可更换制”“去职事由法定制”。如法国规定，法官在任职期间除因法定事由并经法定程序被弹劾（犯叛国罪、贿赂罪及其他严重罪行是被弹劾的理由）外，不得被撤换、免职或者强令退休。另外，还采用“去职程序法定制”，如俄罗斯联邦法律规定：只有按照联邦法律规定的程序和原则才能终止或暂时停止法官的权限。

与法官身份保障制度紧密相连的是司法豁免制度，该制度要求法官在执行司法审判职务过程中所实施的行为及发表的言论有不受指控和追究的权利。该制度源于英国，旨在保障法官的自由心证权，否则会导致程序自治性的丧失，诉讼程序难以发挥对诉讼结果的独立决定作用。

《关于司法机关独立的基本原则》规定：根据各国法律规定，在不损害惩戒程序、申诉权及国家赔偿的情况下，应当免除法官在行使司法职务时因不恰当的作为或不作为而产生金钱赔偿的民事诉讼。《司法独立世界宣言》规定：法官因履行职责的行为或不作为，应当享有免受诉讼的豁免权。

美国联邦最高法院也确立了法官享有司法豁免权的规则：即使法官的行为是错误的、恶意的，或者是超越权限的，法官也应该享有责任豁免，不能因此被追究民事或刑事责任。该法院认为这一规则将会使法官根据其内心确信来行事，而不必担心因此所带来的不良后果，否则会摧毁司法的独立和尊严。根据美国的“司法豁免主义”理论，法官不应当为其在履行司法职能时的行为承担责任，这种豁免是绝对的，即使法官的行为涉及欺诈，该原则也是适用的。

大陆法系国家的法律也规定了司法豁免制度，对法官行使审判权的行为所应承担的责任进行了严格限制，并在法定范围内给予豁免。德国、法国的法律规定，法官在行使司法权过程中的行为及言论，不受干涉，享有司法豁免权。

我国该如何借鉴国外法官身份保障制度？

鉴于目前我国法官身份保障制度很不完善，且有很多空白点，故借鉴国外特别是法治发达国家的相关经验成为势所必然。首先，我国法院系统应当确立法官不可任意更换制，法官一经任用，除正常工作变动、身体原因或涉嫌刑事犯罪外，则非因法定事由、非经法定程序，任何法院内外的势力都不得将其免职、辞退、降职或者给予其他处分，非经本人同意，任何院内外势力均不得随意对其调动、调岗，以保证法官身份的稳定。由此可见，法官不可任意更换制也应包含“去职事由法定制”“去职程序法定制”等内容。

正如论者所言：“法官身份保障的目的在于解除法官的后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。法官的身份保障制度是法官职业保障制度的重要方面，也是现代司法的重要理念。世界很多国家都在宪法、宪法性文件或者基本法律上对法官职业保障作出了明确规定，在实践中对法官依法独立履行职责提供充分保障。目前，我国法官身份保障制度还存在明显不足，表现为法官的职务极不稳定，辞退、免职的理由过宽，没有严格的法官惩戒程序以及缺乏必要的豁免权。”如果各种势力总是很容易找到办法使法官遭受被免职的命运，那么法官独立将成为空话。对法官罢免事由和罢免程序的法定化，在一定程度上避免了法官被罢免的任意性。

其次，应当实行法官延迟退休制度。修改我国的现行法官法，明确规定各级法官从事审判工作的最高年限，调高法官的退休年龄，使其高于普通公务员的退休年龄。如规定，男性法官的退休年龄可延长5年，女性法官的退休年龄也延长5年，最高人民法院与高级人民法院的法官可延长10年。在条件成熟时，对少数国家级的资深法官可实行职业终身制。

第三，应当适度借鉴国外司法豁免制度，赋予法官在审判过程中所实施的行为与发表的言论有不被追责的权利，除非因故意或重大过失导致事实认定和法律适用的错误。在此基础上，还要明确赋予法官以自由心证权，实现其在诉讼程序中的自主地位，从而发挥其对诉讼结果的决定作用。

学界也有建立中国司法豁免特权规则的呼声，要求法官独立公正地行使审判权，欲使法官免受内外部各种势力的干预，就必须赋予法官特殊的权利和地位。而司法豁免规则旨在保证法官独立公正地行使权力，使其能在一定范围内享有一种内在与外在的自由。当然，法官的司法豁免权是相对的，它理应保持一定的度，如其行为不检或触犯法律，仍应承担相应的民事、行政或刑事责任。

中共十八届四中全会决定指出：“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”最高人民法院出台的《人民法院第四个五年改革纲要》（简称“四五纲要”）第五十六条规定：“合理确定法官、审判辅助人员的工作职责、工作流程和工作标准。明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由，确保法官履职行为不受追究。非因法定事由，未经法定程序，不得将法官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。完善法官申诉控告制度，建立法官合法权益因依法履职受到侵害的救济机制，健全不实举报澄清机制。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。”另有论者指出：“在案件审理的各个阶段，除非确有证据证明法官存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法审判行为外，法官依法履职的行为不得暂停或者终止。”当然，上述内容基本尚处于理念层面或者只是原则性的东西，还需要进一步细化，并在可操作性上下足功夫。

需要指出的是，实行司法豁免制度并非意味着对法官渎职行为的放纵，亦非对法官错判的免责。这需要确立合理的归责原则。有学者说道：“就归责原则而言，对主审法官追究法律责任应以过错责任为限，这里应该视不同情况处理，如果主审法官在办案过程中，对错案的发生有主观故意，则应对其从严追究法律责任。但是，如果主审法官因为过失而断错案，例如受专业水平的限制，对案件事实认定或适用法律不当而导致的错案，应当与故意断错案的归责处理区别开，对有过失的法官处以较轻的惩罚。”此说法颇有见地。

最高人民法院“四五纲要”指出：“按照权责利相统一的原则，明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件，实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。”“权责利”之“利”即指法官的权利而言，包括司法豁免权、延迟退休权、自由心证权及不可任意撤换权等等。在新一轮司法改革的过程中，司法责任制的落实当然是关键，但司法人员的身份保障亦攸关司法责任制的成败，因此，有必要借鉴国外的法官身份保障制度，建立并完善中国的相关制度。简言之，司法责任制应当与司法人员身份保障制度相向而行才是司法改革的关键，因为司法改革的基本目标之一即在于实现权责利的统一。