盘活财政存量资金的几点思考

2018-07-15包头稀土高新技术产业开发区高新区审计局赵翠梅

中国商论 2018年1期

关键词：盘活财政资金存量

包头稀土高新技术产业开发区高新区审计局赵翠梅

包头稀土高新技术产业开发区管委会杨皓越

盘活财政存量资金的几点思考

包头稀土高新技术产业开发区高新区审计局赵翠梅

包头稀土高新技术产业开发区管委会杨皓越

财政体制随着社会不断进步而变化，财政资金整合不足的情况也日益凸显，没有积极执行财政预算，财政存量在审计中查出资金安排不当、资金滞后、资金沉淀、暂付金额较大、没有充分发挥资金作用、有限的资金没有用在刀刃上，诸多问题影响了财政资金的使用效益。通过分析县级财政存量资金的成因，探寻化解存量资金的决策，挤掉财政水分、盘活“趴窝”资金，让积极的财政政策有效支持经济增长。本文针对财政存量资金进行探讨，通过各级政府对财政的管理，阐述了盘活财政存量资金的重要意义，目前存在的问题和日后的改善措施，希望通过本文的论述可以为同行业人员提供借鉴。

盘活财政存量资金改善措施实施意义

所谓财政存量资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，如收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有；支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金，简而言之，就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。

从2013年6月19日的国务院常务会到2017年3月21日国务院廉政工作会议，李克强总理多次提及要“盘活财政存量资金”，要加大力度清理盘活沉淀的财政资金，从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”，确保公共资金高效安全使用。

在此背景下，2014年12月，国务院出台了《关于进一步做好盘活存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号)，相关部门先后下发了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》。地方审计机关根据国务院、审计署及相关文件精神的要求，为充分“盘活存量、用好增量”发挥公共资金守护者的作用，分别于2015年11月、2017年2月先后两次开展了国家重大政策落实情况——存量资金的跟踪审计，笔者在地方存量资金的跟踪审计中担任审计组长，现就笔者在盘活存量资金的意义、存量资金形成的原因及盘活存量资金采取措施方面谈谈自己的认识，具体如下。

1 盘活财政存量资金的意义

规范财政资金管理，盘活存量资金，在财政收支矛盾日益突出的情况下，能够把有限的资金用在刀刃上，其意义更为重要与深远。盘活存量资金是适应、引领经济“新常态”的决胜环节之一，主要体现在：(1)提高财政资金使用效益的需要；(2)稳增长、调结构、惠民生的需要；(3)解决财政收支矛盾的需要；(4)倒逼财政体制与制度改革和完善的需要。

2 财政存量资金形成的原因

从总体讲，财政存量资金的形成大多与尚未完全推开国库集中支付制度及不完善的预算管理制度有关。如专项资金种类多，开设账户多，在没有实行统一的国库集中支付制度的情况下，弱化了专项资金的管理，而且集中使用难，影响了财政专户资金的使用效率；在预算管理方面，跨年度预算平衡机制尚未建立、预算资金使用绩效不高缺乏预算支出绩效评价体系。

从具体看，(1)上级与下级政府间事权和财权责任划分不清晰，造成一些财政资金的结存。一是由于上级专项转移支付安排告知下级财政不及时，造成地方财政年初编制预算时难以准确掌握上级专项转移支付的规模，导致同一项目上级与本级重复安排资金形成结余。如对教育、社保等方面的投入。二是部分专项转移支付指标下达迟缓且集中在12月份的较多，当年不能形成实际支出造成的结转或结余。(2)部分专项资金管理规定与支出进度要求不对应形成的结转或结余。一是根据专项资金管理办法，部分专项需验收合格后方能拨付资金，二是部分政府采购项目须留有相应的质保金，三是部分政府固定资产投资项目实施期间较长付款期往往在两年以上，而上级财政安排的专款大部分是一次性拨付，基层财政为了履行监管责任，这些项目资金必须结转。(3)现行预算编制机制缺乏科学性。一是项目预算安排前没有对项目的合理论证，造成对部分不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行；二是没有充分考虑项目工程进度在一年预算中安排多年支出，按项目进度当前无需动用；三是部门单位重预算轻支出管理的思想仍然存在。在这种思想下，单位千方百计上项目、争预算，项目越多越好，预算越大越好，由此形成了部门预算资金的结余。(4)预算管理工作缺乏系统性。随着我国市场经济的快速进步，政府部门难以进行准确的预算管理。财政预算内容缺乏完整性也是当前政府部门预算管理工作中存在的主要问题，大部分政府部门在预算过程中仅记录其资金的支出及其收入状况，无法完整预算财政管理部门的固定资产。在政府部门预算工作中，工作人员并未详细记录各部门的固定资产的损耗及其使用情况，政府部门在对其固定资产的预算过程中，通常会无视固定资产的折旧率，难以明确反映其折损价值。政府部门预算内容缺乏完整性，不仅会降低其对于固定资产的监管力度，同时也不利于政府部门预算管理水平的提高。(5)财政收入类专户未能及时上缴国库造成的结余。如土地出让金、非税收入等专户未能及时上缴国库。

3 盘活财政存量资金的措施

盘活存量资金，是创新宏观调控的重要内容，也是财政体制改革的一项重要举措，对于稳增长、惠民生有重要意义。近年来，按照上级相关文件要求，本地区在盘活存量资金方面做了大量工作，但通过审计发现，依然有盘活不彻底、财政收入专户未及时上缴国库等问题，建议如下。

从总体讲，要严格执行国库单一账户制度。通过新修订的《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国新预算法实施条例》，严格国库单一账户制度，确保所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都须从国库单一账户划拨，按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户”的要求，逐步取消专项支出专户，减少财政资金进出中间环节，提升财政资金周转效率；严格按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)的要求改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，进一步完善财政预算执行评价制度。

从具体看，(1)要严格按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)的要求，政府间严格划分事权和财权责任；进一步提高提前下达转移支付的下达比例，要达到90%，增加资金的到位速度，增强地方预算编制的准确性；在合理界定中央与地方财权的基础上，提高一般性转移支付占比到60%，凡属“小、散、乱”且效果不明显的专项转移支付资金要坚决取消。(2)针对部分专项资金管理规定与支出进度要求不对应的问题，一是建议上级相关部门尽快出台相关政策法规，及时清理盘活由于专项资金管理规定与支出进度要求不对应而形成的专项结余资金。二是建议地区财政部门要做好专项资金申报、使用、效益等方面的监督管理；主管部门做好对专项资金项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作及后期对项目的竣工验收决算工作。(3)要进一步完善财政预算管理制度。财政预算编制关系到资金的安全与效益，针对当前财政预算编制存在的问题，推行“零基预算”，探索建立基本支出保障制度，加快推进预算绩效目标管理与评价体制，尽可能地花更少的钱、办更多的事，提高财政资金的使用效率。(4)严格执行《中华人民共和国新预算法》《中华人民共和国新预算法实施条例》《政府非税收入管理办法》《政府性基金管理暂行办法》等相关法律法规，确保所有财政收入都纳入预算管理并按规定及时、足额缴入相应级次国库，减少资金滞留、沉淀和流转慢的问题，提高财政资金管理的安全性、规范性和有效性。(5)严格对财政存量资金的债务规模进行控制。首先，为了能够应对一触即发的融资风险，就必须对平台里的资金债务进行审计和监督，有审计部门专门负责管理，重新对所有的企业进行归属分类，明确所有相应部门的职责与功能，约束其发展和投资方向；其次，对政府平台的所有债务进行清点和处理，杜绝灰色债务，规范还款工作，并对正在执行中的公共性建设项目展开事实监督；最后，要求银行对政府平台的信贷资格进行更加严格的审核，避免重复抵押、相互担保贷款的情况产生。(6)提高政府财政存量资金管理水平。首先，随着时代的发展，市场格局正在发生着巨大的变化，只有与时俱进才能适应社会的发展，才能在激烈的竞争中求得生存。对于政府融资平台来演，需要构建一个长期并且有效的管理机制，来提升自身的管理水平，在尽可能完善自身职能和业绩考虑体系的同事，促进公共性投资建设的发展，提高收益，缩小负债规模。现在，经济增长已经不再是考核政府和领导人业绩的唯一标准，在经济增长之外，地方文化、科技、医疗和教育水平的综合进步，才是政府管理能力的最真实体现。共同发展，共同提高是大势所趋。鉴于此，政府可以根据自身情况，构建一个符合当地发展的财政存量资金管理系统，对融资渠道、投资方向、资金流情况进行整体的管理和把控，将政府投资变得更加科学、合理并且高效。(7)强化政府债务的约束能力。机制中对投资方向、投资方法、给出明确的规定，并将其交由投资决策委员会统一管理，一旦出现违反制度的行为，就必须立即暂定项目及时处理。明确问责制度，做到专项专人，避免出现“资不抵债、无力偿债”的情况时找不到相应负责人，更杜绝了跨界债务问题的发生。这些措施可以很好地规避一些融资平台中的管理缺陷和漏洞，强化政府债务的约束能力。现在，经济性预算与政府建设项目预算已经正式分为两类，各级政府在向上级人大提交项目预算编制时需要经过非常繁琐的流程，为了能够方便操作，完全可以将融资平台植物情况归入统计预算管理体系中，这样还能够提高债务情况的透明度，并且方便进行集中管理和政府资源整合。(8)实行财政支出精细化管理。财政管理工作应严格贯彻在财政政策制订以及编制、执行财政预算的整个过程，提升财政绩效评价、管理工作的有效性。(9)加强预算合理性及规范性。中央各部门对于部门的预算应当做到在预算编制和预算的执行过程当中都应该做到规范与合理，使预算的全过程都能得到有效的监督，从而加强对公共财政资金的高效利用。