基于地方治理三重逻辑视野下的我国农村基本公共服务供应链创新整合研究

2018-07-14任敏唐仁强

中国集体经济 2018年2期

任敏唐仁强

摘要：地方治理的治理活动根据其政治、经济、法治三个维度形成其不同的治理逻辑。地方政府的三重治理逻辑与我国农村基本公共服务供给有天然的契合性。其对于整治当前我国農村基本公共服务供给和需求之间存在的供给“错位”、农村基层政府公共财政能力与公共服务职责不对称、“自上而下”供给与“自下而上”需求之间存在的矛盾等问题作用突出。在地方治理三重逻辑的整合图式下，创新构建出多元主体合作构成的合作“魔方”、信息融通共享构成的信息高保真“魔方”和以合作共赢为基础的非线性协同“魔方”则成为整治当前我国农村基本公共服务供供需诟病的“良药”。

关键词：地方政府三重治理逻辑；农村基本公共服务；供应链；创新整合；魔方

一、问题的提出

完善的农村基本公共服务是经济发展、社会稳定和人民幸福的的重要基础和保障，十八大以来，我国高度重视对农村基本公共服务的引导、投入和发展，也取得了较好的绩效，但仍存一些亟待解决的问题，如农村基本公共服务生产供给与人民的需求不对接、供给侧改革与市场需求脱节、农村基本公共服务体系不够完善、农村基本公共服务产品质量安全事故频发等。

追本溯源，不难发现，这些问题的产生主要是因为我国现有的农村基本公共服务供应链存在不足。一方面，从宏观上，地方政府没有梳理清楚我国农村基本公共服务供给过程中的政治逻辑、经济逻辑和法治逻辑，也并没有灵活动态地在实际中统筹好三者在具体的资源分配和调控中的作用发挥。另外一方面，从微观上讲，面对区域性的、具体性质的地方农村基本公共服务提供过程，地方政府并没有很好地领会三重逻辑框架下的具体农村基本公共服务提供工作，也没有良好的资金保障、民意表达、管理和运行机制。此外，在信息传导上，并没有将农村基本公共服务供应链从产品和服务的技术研发、产品和服务的供应、产品生产流通以及百姓消费市场需求终端等各环节有效整合起来，导致农村基本公共服务在供应上出现问题。在地方治理实践中，如何协同统筹各方力量，突破传统农村基本公共产品和服务供应链中的“信息孤岛”，有效整合农村基本公共服务供应链从产品和服务的技术研发、产品和服务的供应、产品生产流通以及百姓消费市场需求终端等环节，形成结构合理、保障有力、高效优质的农村基本公共服务供给体系，是亟待讨论的议题。

二、地方治理三重逻辑的涵义、相互关系和相互作用方式

地方政府的三重治理逻辑是指，地方政府的治理目标是多元的，主要包括政治、经济、法治三个目标，地方政府围绕这三个目标，会有三种不同的实现逻辑，于是形成三重实现逻辑相互协调又相互冲突的复合治理格局。在我国，地方政府作为政治组织，其政治目标是首位的，具体表现为巩固权力、扩张权力，及实现权力收益最大化等。政权的巩固建基于良好的经济基础，因此推动经济发展是地方政府又一重要目标。法制是治国之良器，是法治的重要基础，政权的巩固同样需要建基于有序的法制环境，因此推动法制建设是地方政府的又一个重要目标。

在我国，地方政府的三重目标需要通过政治逻辑、经济逻辑和法治逻辑这三种不同逻辑来实现。政府需要遵循不同的逻辑实现不同的目标，然而，政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑在整个地方治理的实践中是对立又统一的。在地方政府治理的过程中，法治目标只是地方政府治理逻辑的子集，在地方治理的实践中还有其他的治理逻辑。当前的中国地方治理过程中，主要奉行经济逻辑，但是，随着政府执政合法性愈来愈依赖于政府绩效获得和实现，经济目标就转化为政治目标，经济逻辑就上升为主导性的治理逻辑。但政治逻辑对政府来说永远是第一位的，只有在经济问题或法制问题演变成为政治问题的情况下，经济逻辑或法制逻辑才成为主导性的治理逻辑。总体而言，地方政府的治理活动同时受到法制逻辑、经济逻辑与政治逻辑三重逻辑的影响，三者具有互补性，又存在矛盾冲突。

三、我国农村基本公共服务的范围、供给现状和供给困境

（一）我国农村基本公共服务的范围

《国家基本公共服务体系 “十二五 ”规划》规定了9 大领域 44类80项，首次从国家层面提出了基本公共服务项目及其标准。“十三五”时期国家基本公共服务体系更为丰富和完善，但是，首要的任务是扩大有效供给。《规划》指出，基本公共服务的范围一般包括“保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务”，广义上还包括“与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务”和“保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务”，并将规划范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。

（二）我国农村基本公共服务供给现状

根据当前的研究，有学者指出，我国农村基本公共服务存在的问题主要有：农村基本公共服务供给投入不足，主体单一，政府提供效率不高，未能形成政府与社会组织、私人部门共同提供农村公共服务的均衡合作效率。农民对各级政府提供的公共服务满意度逐级递减，同时，社会组织和私人组织参与供给农村基本公共服务的满意度也不理想；农村基本公共服务存在供给结构失衡和区域差异大的问题；农村民生类基本公共服务总量不足，质量不高，亟须改善。当前，我国农村基本公共服务存在的问题主要有：农村义务教育不断增加，但是城乡义务教育资源分配不均衡；农村公共卫生服务范围不断扩大，但是医疗资源短缺严重；农村社会保障体系不完善，社会保证资金不足；农村基础设施建设落后；农村就业服务体系不完善等。种种论断表明，当前我国农村基本公共服务供给状况不容乐观。

（三）当前我国农村基本公共服务供给困境

当前，在我国农村基本公共服务的供给中，传统的单中心供给模式仍在沿用，市场化、社会化和自主化供给方式还尚未真正发展起来，导致我国农村基本公共服务供给新的困境。主要表现为：农村基本公共服务供给“错位”；农村基层政府公共财政能力与公共服务职责不对称；“自上而下”供给与“自下而上”需求之间存在矛盾等。政府单中心供给模式阻碍了市场力量、社会力量和农民合作力量在农村公共服务供给中的作用发挥。正如世界银行所言： “在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”

四、地方治理三重逻辑与我国农村基本公共服务供应链创新整合的契合性及其治理逻辑主体选择

（一）地方治理三重逻辑与我国农村基本公共服务供给的契合性

地方治理三重逻辑是一种大跨度整合的创新组织模式，强调市场力量、社会力量和农民合作力量在地方政府治理过程中的深度融合和协调共担，通过促进三重逻辑主体各自作用的发挥，用尽用全各自的能力优势、整合三重逻辑之间的互补性资源，在三重逻辑既相互协调又相互冲突的复合治理格局下，实现地方政府政治、经济、法治三个目标，最终达到优化资源充分配置的效果。

地方治理三重逻辑在实现我国农村基本公共服务供给过程中的关键在于农村基本公共服务供应链的构建。农村基本公共服务供应链构建同时也是是一个知识、资源、价值分享的过程。地方治理参与主体通过不断交换、提炼、创造，终促进自身创新能力和价值的提升，且在农村基本公共服务提供过程中，为了使各方降低成本的同时获得最大化的需求和满足，需要完善三重逻辑视阈下我国农村基本公共服务供给过程中的管理机制、运行机制、表达机制、保障机制等。目前尚未有学者将地方治理三重逻辑应用到推进农村基本公共服务供应链创新整合中去。实际上，他们之间之间具有天然的基因联系。

1. 地方治理三重逻辑是农村基本公共服务需求表达机制的迫切需要

现有的我国农村基本公共服务供应链中各参与方并不能进行有效的沟通和互动，缺乏信息共享，不能从根本上解决信息不对称和供求不对称等问题，以迫切需要通过供应链创新整合来解决以上问题。而地方治理三重逻辑所能囊括的地方治理政治、经济、法治三个目标，能够有效消地提供农村基本公共服务需求表达机制的诉求解决办法和路径。

2. 地方治理三重逻辑是提供农村基本公共服务的“多面手”

现有农村基本公共服务供应链存在农村基本公共服务供给“错位”、农村基层政府公共财政能力与公共服务职责不对称、“自上而下”供给与“自下而上”需求之间存在矛盾等问题。导致地方政府并不能实现农村基本公共服务的有效供给。整个农村基本公共服务的供给呈现非线性协同“缺钙”的现象，从而导致供给的“碎片化”，造成资源闲置或者浪费，全面建成小康的梦想变得不实。地方治理三重逻辑能够从政治、经济、法治逻辑的角度实现非线性协同运作机制“健康”地构建，成为提供农村基本公共服务的“多面手”，有效克服以上问题。

3. 地方治理三重逻辑让农村基本公共服务供给由被“关注”变成被“关心”

现有农村基本公共服务供应链关注的是“开药”（供给）环节（主要包括农村基本公共服务的生产、加工、流通、消费等环节），并没有将农村实际的“病”（真實的需求）和“开药”结合起来，这造成了优质的农村基本公共服务不能真实地被广大消费者所消费，资源没有实现真实的“可获得性”供给，农民没有实现真实的“可获得感”满足。而地方治理三重逻辑主张政治逻辑、经济逻辑、法治逻辑相结合，充分把影响资源分配和流通的各环节考虑在三重逻辑之内，全面统筹协调，严控政治逻辑、经济逻辑、法治逻辑的无缝隙有效对接，将资源配置的过程效用最大化，并在此过程中始终以消费者终端需求为最重视的市场导向，以信息畅达为条件，协调各方因素，兼顾管理机制、运行机制、表达机制、保障机制建设，促使供给机制良好运转，实现让农村基本公共服务供给由被“关注”变成被“关心”。

当前，为了解决供给侧供应链中存在的问题，应我国“供给侧改革”趋势，不同的地方政府出台不同的农村基本公共服务供给侧改革方略。并根据一些地方治理理论，结合互联网、物联网、云计算等信息技术对农村基本公共服务中的部分供应链模式进行创新。这对本文进一步讨论我国农村基本公共服务供应链的模式创新有重要意义。

（二）地方治理三重逻辑与我国农村基本公共服务供应链创新整合的治理逻辑主体选择

地方治理三重逻辑构成了一种相互协调又相互冲突的复合治理格局。我国作为一个党政一体的国家，党直接参与公共管理，党委具有总揽全局、协调各方的功能，并能运用政治逻辑整合各方力量，用来克服经济逻辑的失灵和法治逻辑的失效。尤其是改革开放以来，社会变化日新月异，利益结构加剧调整，社会矛盾不断涌现，因此，在地方政府的治理实践中，常常表现为政治逻辑高于经济逻辑和法治逻辑。然而在很多治理活动中，经济逻辑和法治逻辑在解决新型社会矛盾方面往往无能为力，这也促成了对政治逻辑的客观需求。

地方治理实践中，政治逻辑往往多与地方政府这一治理实践主体相关；经济逻辑往往多与市场这一治理实践主体相关；而法治逻辑则往往更偏重于与社会这一治理实践主体相关。随着全面依法治国的不断推进，“政治逻辑—经济逻辑—法治逻辑”的排序正在逐步向“政治逻辑—法治逻辑—经济逻辑”的排序演变。不过，这三重逻辑并非相互排斥，相反，三者各具张力，相互影响，相互制约又相互支撑，影响着地方治理在不同时期的路径变迁。经济逻辑压倒法治逻辑必然会带来严重的公共服务不足问题，政治逻辑压倒经济逻辑则会抑制市场和社会活力，政治逻辑压倒法治逻辑则会造成社会矛盾的突发和蔓延。

五、地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型

在国家十三五规划的大背景下，根据地方治理三重逻辑所构建的农村基本公共服务供应链，应是以互联网协作整合平台为核心，在内部分析和处理中心充分采用大数据、物联网等现行主流技术，实现多主体合作与信息共享核心数据库的形成和构建，形成大数据协同处理中心。在次外层，则是充分根据地方治理三重逻辑构建互联互通的三角稳定性联动机制，对所有来自最外层的所有的需求信息、技术信息、财务会计信息、供产销信息链、物流链条信息、以及各种即时产生的动态信息进行分类并高保真传达给以互联网为核心的内部分析和处理中心，并由相关主管部门及时做出处理。在地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型的最外环，充斥着的就是分布在各个行业、各个部门、各个角落的研发、生产、流通、销售等环节的状态信息和时时动态。地方治理三重逻辑在整个农村基本公共服务供应链模型构建的过程中起到的作用主要是促进多元主体有序合作，在三重逻辑的框架内，构成了稳定而又有巨大生命力的合作“魔方”；构成了共享机制下的信息融通互联的高保真信息共享“魔方”；构成了以合作共赢为基础的非线性协同“魔方”。这三个“魔方”互联互动，共同构成了我国地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型。

（一）多元主体合作构成合作“魔方”

十三五规划强调要“鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作、租赁、承包等多种形式参与基本公共服务提供，积极探索基本公共服务、管理合同外包、特许经营等公私合作方式，放宽社会力量进入渠道。”这就要求在农村基本公共服务的提供中采用多元化主体经营、多渠道提供、多手段和方式并用来满足当前全面建成小康社会的攻坚克难工作需求。

从地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型上来说，就是要充分整合政府服务、技术供给集、财务资金稳定器功能模块、农村基本公共服务生产集、非线性协同单位集、物流体系等环节，以农村居民基本公共服务需求为切入点和突破口，充分与发挥包括如政府、金融机构、大学、研究所、公共服务机构、互联网协同平台等组织的作用。以政治逻辑的力量促进各主体之间进行密切的联系，打造互联互动合作网络；以经济逻辑的力量促进唤醒各参与主体的意愿和活力，谱写合作共赢新篇章；以法治逻辑的力量促进合作氛围的规范和有序，铸就多元合作好氛围。所有的多元主体合作和运转的时时动态信息由三重逻辑分类后及时传递给大数据协同处理中心。实现统一的调度和时时反馈，由此，构造出地方治理三重逻辑在整个农村基本公共服务供应链模型中多元主体合作构成的合作“魔方”。

（二）信息融通共享构成信息高保真“魔方”

信息融通共享是构建地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型的关键，信息的高保真共享对于减小农村基本公共服务供应链中的“牛鞭效应”有着重要作用。信息融通共享使农村基本公共服务供应链中每一个参与主体能够在第一时间获得提供生产和服务所需要的真实的信息，使得各参与主体可根据高保真的信息来合理安排生产和作业。

在这一过程中，政治逻辑、经济逻辑和法治逻辑高度紧密互联，在区分各自功能模块和业务属性的同时，能根据信息融通共享构成信息高保真“魔方”，能动地第一时间处理信息不对称、行业壁垒以及信息失真等系列问题。通过大数据协同处理中心整合供应链中各参与方的信息资源。一方面，从向心力方向上讲，信息融通共享能够让发生在各参与主体间和参与环节上的信息迅速全真地向以互联网平台为核心的大数据协同处理中心流动，在整个流动过程中，地方三重逻辑作为“必经之路”能够更好的发现问题、分析问题、提出处理建议，同时也能更好的接收来自于大数据协同处理中心的总协方案，实现自己三重逻辑各自板块的更新、改造和调整。另一方面，从离心力方向上来说，信息融通共享能够使各参与方可以直接从大数据协同处理中心获取有用的即时信息资源。信息融通共享构成信息高保真“魔方”打破了传统的供应链条下各参与方单向交流、相对孤立的格局，各参与方可通过信息融通共享构成信息高保真“魔方”直接进行相互交流，共享一种互动性更强的信息网状结构。

在此过程中，以互联网平台为核心的大数据协同处理中心是农村基本公共服务提供活动信息的“收集中心、分析中心、处理中心和调度中心、”，通过对来自三重逻辑分流信息的整合，全方位协调政府服务、技术供给集、财务资金稳定器功能模块、农村基本公共服务生产集、非线性协同单位集、物流体系等方面的问题。以合理的方式为供应链中各主体提供及时的服务，使各参与主体准确把握市场信息，及时响应市场需求，做好精准营销，降低了各参与主体、生产和作业的盲目性，有效的解决我国农村基本公共服务提供中产销不对接、信息不对称等问题。

（三）非线性协同运转构成协作“魔方”

在地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务供应链模型非线性协同运转构成协作“魔方”中，多元参与主体之间能够通过合作与信息共享进行协同创新、协同生产、协同仓储、协同运输等活动，提高了农村基本公共服务供应链的协同运转能力，产生了供应链运作的边际递增效应，使整个供应链产生“1+1>2”的非线性协同增值效应。

结合草图，一方面，协作“魔方”促使各参与方协同合作，有效地克服了信息不对称问题，实现多元参与主体的市场导向链接上的互联互通，同时精简了中间环节，便于各供给主体实现精准营销，降低运营和管理成本；在组织各管理层面上也大程度上降低交易成本和制度成本；对于农村基本公共服务提供商来说，供应链的整体收益得到了提高，对于农村基本公共服务的受益对象农村居民来说，其需求得到了有效的满足。另一方面，协作平台具有强大的资源整合功能，不仅能把农村居民的需求信息形成需求资源进行整合分析，而且，能够根据需求信息广泛整合来自经济逻辑领域的农村基本公共服务产品资源信息、整合来自政治逻辑领域的政治环境资源信息、整合来自法治逻辑领域的服务保障资源信息。与此同时，能够紧扣政府提供的政策资源信息，以农村基本公共服务需求为导向收集、整理和提供农村基本公共服务生产方所需要的农村基本公共服务资源。在整个协作平台里，还充分整合和利用第三方物流所提供的物流资源。所有的参与主体和环节都以多元主体合作构成的合作“魔方”和信息融通共享构成的信息高保真“魔方”为点和线条，构造出地方治理三重逻辑视野下农村基本公共服务多元主体参与的非线性协同运转构成协作“魔方”。

在非线性协同运转构成协作“魔方”中，还隐藏着很多值得去进一步挖掘的东西，比如说，非线性协同运转构成的协作“魔方”中协作机制等，这些都需要进一步去探索和研究。

六、结语

时代在进步，中国农村对基本公共服务的客观需求正在随着全面深化改革的潮流发生着巨大的改變，终端需求呈现出许多新的特点。中国政府正在随着国家全面建成小康社会的步伐，把农村基本公共服务的供给与系列政策结合起来，这样，新的治理特点客观上就需要有序开放又稳定有效的治理逻辑来辅助治理目标的达成。地方治理三重治理逻辑是中国农村基本公共服务供给的强力助推力量，其有很强的包容性、整合性和联动性，是新时期的中国地方政府治理与中国社会社会治理实践深度融合、变化、发展的有效助推力量，也是一种重要的实践分析工具。地方治理三重治理逻辑能够很快与地方治理实践形成治理“魔方”。“魔方”只要转动起来，优质的治理思路、治理经验和治理绩效就会出现。我国农村基本公共服务供给的治理社会实践也必将与地方治理三重治理逻辑一起相伴在治理的长期和未来。