普惠金融发展的山东实践

山东银监局课题组

近年来，在国务院和省政府的政策引导和有力推动下，山东省普惠金融总体发展势头较好，机构体系不断丰富，产品服务稳步提升，但在普惠金融发展的广度、深度、高度方面还有较大提升空间，普惠金融服务实体经济、助力新旧动能转换的正向作用还有待进一步提升。发展普惠金融已成为当前供给侧结构性改革“补短板”和新旧动能转换“强弱项”的重要内容，也是解决金融业发展不平衡不充分问题的重要途径。

普惠金融发展取得积极成效

普惠金融基础金融服务覆盖面稳步扩大。近年来，全省银行业金融机构营业网点、自动机具、助农服务点等建设取得积极进展，并不断向乡镇、行政村延伸，有力拓宽了基础金融服务覆盖面。全省银行业已实现乡镇物理网点全覆盖；乡镇布设ATM机1.5万余台；县域及以下布设POS机80万余台，实现了行政村基础金融服务点全覆盖。打造“助农取款服务点+”农村助农综合服务平台，实现全省行政村金融基础设施、助农取款服务、手机支付业务“三个全覆盖”，在全国率先实现基础金融服务“村村通”。全省共布放行业多应用POS机具14.79万台，年实现电子现金交易量1.03亿笔。此外，随着互联网技术的深入发展和普及，银行卡、网上银行、手机银行、移动支付等金融服务普及率和使用率迅速提升。全省个人账户总量已达60多亿个，累计发行银行卡约4亿张，用于移动支付的电子资金账户约7000万个。

薄弱领域金融资源支持力度逐步提升。小微企业、三农、扶贫等薄弱领域和弱势群体成为普惠金融服务重点，全省银行业持续推进小微社区支行、小微专营机构、科技支行等专业化普惠专营或特色机构建设，不断提高小微、涉农金融服务水平，小微企业贷款连续六年实现“三个不低于”，涉农信贷和扶贫信贷投放持续增长。截至2017年末，全省小微企业贷款余额17565.51亿元，同比增长9.57%，惠及54.55万户小微企业，小微企业申贷获得率提升至95.39%。山东辖区银行业金融机构三农融资余额27782亿元，持续实现增长，辖区累计投放扶贫信贷总额877亿元，较年初增长75%，共惠及贫困人口74.7万人。其中小额扶贫信贷余额84亿元，惠及贫困人口29万人；48个革命老区小额扶贫信贷余额55亿元，惠及人口23万人；有扶贫任务的1451个乡镇全部实现了小额扶贫信贷银行“包干服务”制度。2017年，山东辖内保险行业承担农业风险责任22.03万亿元，为农户提供了593.2亿元的风险保障。

普惠金融发展亦面临突出问题

业态发展不平衡。山东省金融业总资产中，银行业占94.7%，保險业和证券业分别仅占3.7%和1.6%。全省银行乡镇网点覆盖率、基础银行服务行政村覆盖率均为100%，保险服务网点乡镇覆盖率和行政村覆盖率在75%左右，证券机构在乡镇“零网点”。小额贷款公司、融资性担保公司等新型地方金融组织数量较多，但单体实力不强，管理不规范，融资成本居高不下，还不能有效发挥对传统金融的补充作用。第三方支付主要服务城市地区，行业总体上服务三农较少。唯一一家民营银行刚刚开业，新型金融机构数量相对较少，功能和作用有待发挥。P2P网贷、互联网保险、互联网基金等新兴金融业务发展迅猛，虽在降低金融服务门槛、提高金融服务覆盖面等方面发挥了一定作用，但发展不规范，潜在风险较大。

供需匹配度不均衡。主要体现为两个“集中度”高：一是金融服务地区集中度高。全省60%以上的银行网点、80%以上的ATM机集中于经济发达地区和城区，理财、投资、资产管理等金融产品和金融服务更多集中于城区，偏远地区和农村居民金融服务的便利性和可得性仍相对较低，农村贫困人口的金融服务满足度不高。德州、滨州、聊城、枣庄、济宁、菏泽等经济欠发达地区，人口总量占全省的36.76%，贷款仅占全省的18.59%，贫困人口利用金融支持摆脱贫困还需要更多的政策扶持。二是金融服务客户集中度高。从地方法人机构看，城商行大中型客户贷款占比39.29%；农商行大中型客户贷款占比21.16%。虽然城商行、农商行等辖内法人机构立足当地，服务实体，对小微企业贷款占比超过大中型企业，但从辖内银行业信贷投放来看，大中型企业贷款占比仍为57.26%。此外，农民资金互助业务尚不能很好地满足低成本、互助性的政策初衷。

特色供给不足。部分金融机构产品同质化较为严重，产品针对性、细化度不高，特别是针对青年创业群体、下岗失业人员、贫困人口、残障人士等的特色融资产品管理机制尚不成熟，具有普惠特色的融资类产品供给不足。同时，由于受普惠金融对象的自身弱质性，很难满足传统金融机构融资抵质押政策及风险控制要求， 融资担保公司缺乏针对普惠金融服务对象的差异化担保政策，外加政策性融担体系尚未建立，县域政策性担保机构较少等因素，针对农村居民的金融投资产品和针对新型轻资产小微型公司的知识产权质押、信用贷款、轻资产融资等新型产品供给不足，融资难、融资贵问题仍较为突出。侵害金融消费者权益的现象依然存在，部分金融机构特别是农村基层网点，由于服务意识不强、内控管理不严，仍存在手续繁琐、故意刁难甚至是顶冒名贷款、误导保险销售、挪用客户资金等违法违规现象， 严重侵害了金融消费者权益。

外部生态不佳。近年来，受宏观经济形势影响，部分企业诚信守信意识薄弱， 转移资产、背信违约、逃废债务现象时有发生。此外，部分普惠对象未纳入征信系统，诚信意识较弱，社会诚信体系建设任重道远，普惠金融发展的基础不够牢固。最后，辖内各类投资理财公司、担保公司、农民合作社、P2P平台等违规经营、负责人“跑路”等事件呈高发态势，民间借贷风险加速暴露，非法集资案件和金额大幅增加。山东省P2P平台数量和问题平台数量高居全国前列，部分网贷机构违规经营运作，个别甚至非法集资，既给居民财富带来巨大损失，也严重扰乱了地方金融生态环境。

对策和建议

大力发展普惠金融，对解决好山东发展不平衡不充分的问题、实现在全面建成小康社会进程中走在前列、在新旧动能转换中继续打头阵具有至关重要的作用。要发挥政府的支撑引领作用，助推普惠金融商业可持续；积极运用现代信息技术，破解普惠金融成本高、风险大、信息不对称的难题；找准制约因素，优化普惠金融外部环境。

在普惠金融定位上严格边界。普惠金融行为界定的宽泛化和不严谨，容易产生舆论误导、政策套利和金融消费者欺诈等一系列问题。在实践层面上，在特殊的国情背景下，只有金融服务和金融创新针对小微企业、三农、低收入群体等长尾群体，并符合公平性、便利性、安全性、价格合理等特征，才能界定为普惠金融。普惠金融要建立在商业可持续基础上，不是慈善金融，不是救济金融，也有异于政策性金融。要充分发挥政府引导作用，依靠市场主体的力量，逐步培育普惠金融市场。随着数字化时代的到来，普惠金融与数字技术加速融合创新，为解决普惠金融主体成本高、风险高难题提供了可行路径。也要防止打着普惠金融的旗号，借助互联网从事非法集资等违法活动。

在政府支撑引领上筑牢根基。有效市场和有为政府是普惠金融发展的两个驱动轮。普惠金融不是金融部门单独之事，由于存在市场失灵、机会不均、金融生态失衡等原因，针对小微企业、三农等领域的金融排斥现象显著，市场难以自发形成有效的普惠金融体系，在现阶段，需要政府的强力支持、适度干预并负担相应成本。地方政府要加大普惠金融发展的组织领导和统筹协调，建立跨部门的普惠金融工作机制，整合并统筹各项普惠政策，强化部门政策协同性和一致性，加强对基层政府的考核督导，将普惠金融发展纳入全省综合绩效考核框架。主导建设普惠金融基础设施，加大财政资金投入，探索普惠金融发展专项基金、财政扶贫资金、产业发展基金、财政贴息资金和地方政府风险补偿基金等优惠政策的作用，破解普惠金融业务内生动力不足难题，为普惠金融发展注入“强心剂”，助推商业可持续目标的实现。

在优化普惠金融市场环境上对症下药。良好的普惠金融市场环境才能更有效支撑普惠金融向纵深发展，要厘清普惠金融业务边界，整合小微企业、三农、扶贫、助学等普惠金融薄弱环节贷款数据， 建立完善重点领域普惠金融贷款指标体系。加大各类信息平台整合和互联互通力度，完善征信、产權登记、评估、流转等配套措施，着力改善普惠金融领域信息不对称、信用缺失等问题。建立金融知识教育发展长效机制，纳入国民教育体系，提升消费者金融素养。进一步强化社会信用体系建设，严厉打击恶意逃避银行债务行为，加强失信行为惩戒，提高金融纠纷案件审结效率，解决金融案件积压和执行难问题，为普惠金融发展营造风清气正的市场环境。

（本文仅代表作者个人学术研究思考，不代表所在单位观点）

（课题组成员：艾建华、吕彦、尹程、崔玉平、付金龙）