以制度创新优化乡村振兴战略

阙方平

务农重本，国之大纲。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署， 是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代三农工作的总抓手。2018年2月4日发布的“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略进行了全面布局。但是，当前在乡村振兴战略实施中还存在着一些误区，陷入了低效率的“路径依赖”，亟需进一步明确乡村振兴的目标，全面推进制度创新，切实推动乡村振兴战略落地生根，实现乡村振兴的帕累托改进，为湖北经济社会高质量发展奠定坚实基础。

乡村振兴战略实施中存在的问题

根据诺斯等制度经济学家的研究， 决定社会和经济演化的技术变迁和制度变迁都具有较强的“路径依赖”。当前，各地区都围绕乡村振兴战略提出了一系列实施意见和方案构想，但在实施过程中走入了一些误区，陷入了低效率的“路径依赖”。

发展模式化。乡村振兴发展的各种模式很多，如产业发展型、休闲旅游型、城郊集约型等，但不少模式仍然是“新瓶装旧酒”“换汤不换药”，仅仅浮于表面， 核心的创新措施不多，没有推动乡村实现根本性变革。

目标偏离化。有的地区把乡村振兴“好经念歪了”，热衷于建设各类“特色小镇”、园区和开发区，将乡村振兴变成了大搞房地产开发和基础设施建设，有的投资项目甚至涉及非法集资，异化为非法金融活动。

文化空洞化。有的地区盲目贪大求洋，把过多的现代化、城市化元素引入农村，忽视了原生态民俗民风的建设和传承，导致了鄉村“灵魂”的“走样”。一些村庄“形虽在，神已散”，农村基层党组织软弱涣散，乡村治理体系不健全，农民组织化程度低，出现了公共道德失范、公序良俗失传、陈规陋习盛行等问题。

乡村振兴战略的制度目标

2018年4月，习近平总书记在湖北省考察工作时指出：“湖北是农业大省，自古就有‘湖广熟、天下足的说法，要聚焦产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，着力推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。”当前，发展不平衡不充分问题在乡村依然突出，农村基础设施和民生领域欠账较多，整体发展水平有待提升。我们要认真落实习总书记讲话精神， 加强乡村振兴及整顿恢复的总体规划，发挥监管部门作为制度变迁“第一行动集团”的引领作用，调动银行机构、农户等“第二行动集团”的积极性，推动农业大省向农业强省加快迈进，打造具有荆楚特色的现代版“富春山居图”。具体要实现四方面目标：

人气振兴。随着城镇化的发展，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化问题不断加剧，人口大量流失，产生了留守群体等社会问题。中央一号文件要求，要把人力资本开发放在首要位置。对此，要从三方面着力：一是推动外出打工者回流。建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，鼓励外出打工者返乡就业创业，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等通过多种方式服务乡村振兴事业，扎根农村， 服务家乡。二是通过三权分置引进外来经营者。探索资产的资本化，完善“三权分置”制度，推动土地承包经营权流转，盘活利用闲置宅基地，吸引外来经营者开展农业产业化经营。如，2017年武汉市通过实施“三乡工程”，农村空闲农房签订出租协议10078户，年租金达1.49亿元。三是吸引外地旅游消费者。积极发展乡村休闲旅游，实现从“农家乐”到乡村文化体验游，再到乡村旅居的升级，形成以乡土文化为核心、以深度参与体验为特征的乡居生活目的地，推出休闲农场、森林康养、主题民宿、古村落等特色旅游产品， 吸引八方游客，集聚乡村人气。

文化振兴。乡村振兴，文化为魂。一方面，要传承乡村风俗文化，弘扬传统民俗和地方特色文化，切实保护好优秀农耕文化遗产，保护乡村风貌、传承乡村文脉、留住乡村记忆，弘扬文化自信。开展移风易俗活动，加强农村公共文化建设， 广泛开展文明村镇、星级文明户、文明家庭等精神文明创建活动，树立文明新风。另一方面，要振兴饮食文化，挖掘当地土特产、农产品资源，推广各类地方特色小吃、传统名菜、风味美食，传承悠久的中华美食文化，打造“舌尖上的乡村”。

精准脱贫。实施乡村振兴战略，摆脱贫困是前提。必须把提高脱贫质量放在首位，拿出真金白银，投入真情实感，坚持真抓实干，瞄准贫困人口精准帮扶，聚焦深度贫困地区集中发力，培育发展特色产业，激发贫困群众内生动力，把扶贫同扶志、扶智结合起来，把近期救急和长远脱贫结合起来，确保脱贫攻坚任务如期完成，坚决打好精准脱贫攻坚战。

环境振兴。一方面，要着力解决突出环境问题。深入实施城乡环境综合整治， 解决村庄环境“脏乱差”、自然生态退化等问题，建成山青水绿、生态宜居的美丽乡村。另一方面，要科学规划产业发展。要因地制宜，突出特色，不搞大干快上， 不搞统一模式，杜绝“形象工程”。要体现乡土风情，留住乡村原生态，保护好文物古迹、民族村寨、传统建筑、农业遗迹等，防止毁林开荒、砍树炼钢等破坏生态的行为。

乡村振兴战略的制度创新

实施乡村振兴战略是一个系统工程。要在明确发展目标的基础上，通过一系列的制度创新安排，打破原有的路径依赖， 推动乡村振兴战略实施走上一条高效率的制度变迁路径。

治理架构创新

要充分发挥农村各类组织的功能作用，使之合理分工、有序运作、协调配套，实现乡村治理体系和能力现代化。

强化基层党组织功能。基层党组织主要是履行政治功能，包括社区管理、环境治理、宣传教育、党员管理等方面。要落实第一书记和驻村工作队制度，做好党员干部结对帮扶工作，大力宣传乡村振兴方针政策，推动产业扶贫、环境整治、基层党建等重点任务，打造乡村振兴的“主心骨”和“先锋队”。要发挥村党支部委员会和村民委员会的引领作用，注重从大学生村官、农村致富青年、产业带头人中发展党员，积极开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点，建设坚强战斗堡垒。

强化行政管理组织功能。行政管理组织是指农村地区县、乡（镇）一级政府部门，主要履行社会管理职能。首先，要代表政府更好提供基础设施、医疗保健、经济信息、就业培训和社会保障等公共品。其次，要按照高效、便捷、低成本的要求，搭建人才交流平台、闲置土地和宅基地交流平台、科技项目交流平台等各类要素流动交易平台，为农村要素优化配置提供良好的政策环境，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。最后，要大力推进简政放权和政务公开，整合优化公共服务和行政审批职责，打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台，实现便民化、高效化、透明化。

强化集体经济管理组织功能。农村集体主要履行生产组织和资产管理功能， 要深化農村集体产权制度改革，全面摸清集体经济资产底数，明晰产权归属，盘活农村资产，有效利用“四荒地”、村集体闲置资产、集体建设用地、农民闲置宅基地和闲置农房等资源，或代表村民与外部经济组织商谈土地承包流转等事宜，推动农村集体资产保值增值，带动农民增收致富。

生产组织创新

这次中美贸易战暴露出我国农业发展的“短板”，仅占人口1%的美国农民养活了3亿美国人，依靠的就是现代化规模生产。规模经营是实现农业现代化的有效途径，也是增加农民收入、提高农业竞争力的有效手段，而在现有条件下，推进我国农业规模经营必须依靠制度创新。建议探索成立农业合作社股份有限公司，把分散的农民整合到一起。农民具有双重身份， 既是股东，也是社员，将土地承包经营权入股，享受股权分红，同时在合作社中通过劳动按月领取工资报酬。合作社对农户实行产前、产中、产后全程服务，农户则把分散承租的土地交由企业统一规划使用，变分散经营为规模化、集约化经营， 使农民与公社成为平等互利、利益共享、风险共担的“利益共同体”，盘活土地资源，增加农民收入，提高生产效率。例如，武汉市江夏区于2000年成立了第一家农业公社“和平农业公社”，形成“公司+基地+农户”的经营方式，已发展为总资产5400万元、占地500余亩、员工160余人的现代化农业企业，涉及生态旅游、农业科技开发、蔬果种植等多个领域。

合作机制创新

打造财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，为农业生产提供“产销一条龙”服务，解决缺资金、缺市场的问题。其中，财政部门为农户提供农业补贴，由银行机构发放贴息贷款，发挥“四两拨千斤”的作用，撬动更多金融资本和社会资本投向农业优势特色产业。企业与农民签订定点收购协议，提供优惠保护价，防止“谷贱伤农”，做到产品有销路、致富有门路。鼓励社会各界提供赞助，多渠道、多层次筹集资金，支持农业规模化生产。发挥社会公益作用， 开展爱心捐助活动，鼓励社会大众踊跃认购滞销农产品，解决农民销售的“燃眉之急”。

文化载体创新

习近平总书记指出，要让乡村“看得见山，望得见水，记得住乡愁”。要以传承传统文化为核心，积极打造文化一条街、文化超市（集市），成为集当地文化、美食、工艺品、土特产、特色客栈民宿等于一体的休闲文化公共场所。以非物质文化遗产为重点，整合具有地方特色的民间技艺、民俗文化、少数民族文化和民间美食，如舞龙舞狮、皮影戏、戏曲曲艺等，开发具有浓郁乡土气息的文化景观和文化创意产品，为当地农民和游客奉上一道丰富多彩的“文化大餐”。

商业模式创新

大力实施金融服务网格化战略。实施“网格化服务提质工程”，借鉴地方政府网格化管理的做法，通过搭建大数据信息平台，获取农村居民和企业的各种“软信息”和“活情况”，解决缺信息、缺信用的难题，开拓农村“长尾市场”，使金融服务深入千乡万村，惠及千家万户。围绕农村一、二、三产业发展，深入探索“网格化+支农、助小、扶贫”的创新模式， 探索“三权”抵质押贷款等创新产品，为乡村振兴战略实施提供生产经营活动资金。

探索设立中国乡村振兴银行。仿照韩国IBK中小企业银行模式，在中西部设立政策性银行——中国乡村振兴银行，并作出以下制度安排：一是在资本金构成上，由政府部门控股，民间资本参股，中央政府、地方政府及民间投资比例分别为5∶3∶2。二是面向所有商业银行发行30 ～50期“乡村振兴债”，用于补充资本金。三是为乡村振兴重大基础设施建设提供3～10年的中长期贷款，并开发农村期权抵押贷款等创新产品。四是定位于“微利银行”，切实减费让利，履行社会责任，着力解决三农融资难、融资贵问题。

监管政策创新

降低金融扶贫信贷成本。目前很多地方政府出台了金融扶贫的风险分担政策， 一旦发生不良贷款，由政府补偿90%，银行机构承担1 0%。因此，建议在计算资本充足率时将扶贫贷款的风险权重降至10%，引导银行机构加强对精准扶贫的金融服务。

实施存款准备金抵扣政策。允许扶贫贷款对冲存款准备金，即“总金额=扶贫贷款×存款准备金率”，从而增加更多可用资金，激发银行业机构支持精准脱贫的积极性和主动性。

金融产品创新

创新物联网金融服务。引导银行业机构运用物联网、区块链、大数据、人工智能等金融科技，推动产品、服务方式和渠道创新。通过建立物联网平台，实现对农作物生长、牲畜水产养殖、农产品销售、土地等抵质押品等信息的可视化跟踪，达到产品流、信息流、资金流的“三流合一”，降低经营成本，提高服务效率。例如，浙江庆渔堂农业科技公司搭建了集养殖户、饲料厂商、金融机构等于一体的“智慧水产服务”物联网平台，银行为其提供物联网专项授信贷款，通过物联网实现大数据渔情分析、24小时水质监控等功能，有效防控风险。

创新可转换贷款。借鉴韩国IBK银行经验，开展可转换贷款业务，银行对农业企业发放的贷款到期后可以转换为股权、债权或收回贷款，推动股权融资和债权融资的有机结合，实现银企风险共担、收益共享，更好支持乡村振兴中的农业企业发展壮大。

资产制度创新

推动农村权利资本化。建议允许农村的土地承包经营权、林权、草原所有权、水域滩涂养殖权、农村集体股权等各种权利转换成股权。通过市场发现价格，将农村社会财富进行流转交易或抵押融资，实现权利可定价、可交易、可流通，激活农村“沉睡资本”，摆脱“守着金山没饭吃”的困境，为农业规模化、专业化生产经营提供内生性资本融通渠道。

探索农村资产证券化。将农民及农业企业所持有的农村土地承包经营权等资产作为资产证券化的基础资产，通过特设目的机构SPV设立资产组合池，进行资产评估和信用增级后，委托证券承销机构销售证券并募集资金，通过农地产生的未来收入来偿还当期生产经营资金的负债。

绿色发展创新

《湖北省美丽宜居乡村示范项目建设方案》指出，2018～2020年，全省每个县市区都将打造一批精品型、提升型美丽宜居乡村示范项目。要引导银行机构与省住建厅、省环保厅加强沟通联动，及时获取美丽乡村宜居项目名单，建立项目库，开展联合环评，实行“绿票准入”制度，对道路、绿化、污水处理等基础设施建设、村容风貌改造、特色景观建设等绿色项目实行绿色通道，及时提供信贷支持，对农村地区的重污染企业及“两高一剩”的项目“一票否决”。

（作者系湖北银监局副局长）