新形势下城市基础设施PPP融资模式探究

黄 艳 张 睿

一、城市基础设施和PPP融资模式概述

城市基础设施包括经济性基础设施和社会性基础设施。经济性基础设施有六大系统，即能源的供应系统、供水和排水系统、交通运输系统、通信系统、环保环卫和防卫防灾系统。社会性基础设施包括医疗卫生、教育等。城市基础设施大多指经济性基础设施，本文也采用通常做法。

PPP融资模式即政府和社会资本合作模式，是政府为加强公共基础设施的投入，提高城市基础设施的建设、使用、管理效率，通过特许经营、购买服务等方式和社会资本方建立长期合作关系。PPP融资模式是当前最主要的融资模式，通过制定合同或协议来划分政企之间的权利义务，参与各方互惠共赢共担责任和风险，获得比单独行动更为有利的结果。

二、当前城市基础设施PPP融资模式存在的问题

（一）法律制度不健全

党的十八届三中全会上，中央强调要不断推进投融资体制改革，处理好政府和市场的关系，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。这为民间资本进入城市基础设施建设领域打开了大门。为鼓励社会投资，自2014年以来国务院、发改委、财政部、民政部等部门密集出台了一系列规章制度，主要包括：2014年9月，财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，为推广政府和社会资本合作奠定了基础；2014年11月，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，该意见为社会投资划定了范围，充分发挥社会资本在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域的积极作用；2014年12月，财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知。

这些规章制度一定程度上为城市基础设施投融资提供了保障，但这些政策法规多为指导意见，法律层次较低，政策指导力度不够，缺乏权威性和稳定性。在政策不稳定、投资风险大、权益无法得到完全保障的情况下，社会资本在城市基础设施投融资中踌躇不前，加剧了社会资本投资城市基础设施建设项目的难度。

（二）政府信用水平不高

2015年6月，财政部下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，要求政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。由于城建项目周期长、风险高、投资回报率低，在项目建设运营中往往历经多次政府换届。地方政府领导人变换，新官不理旧事的情况时有发生，导致政府之前对民营企业做出的承诺无法兑现，产生政府履约失信的问题，比如城市基础设施补偿机制不到位、单方面取消部分条款等。

2015年4月，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定要严格履行合同，保护特许经营者合法权益，吸引和扩大社会有效投资。2016年11月，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出，地方各级政府要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。上述法律法规对政府信用进行了约束，一定程度上消除了民间资本的担忧，由于政府的行政权力，政府往往占据主动地位，一些涉及政府违约失信的合同诉讼，存在立案难、审理难的现象，致使社会资本方尤对城市基础设施投融资望而却步。

（三）定价机制缺失

由于城市基础设施项目具有自然垄断性和公益性，如供水、供电、燃气、轨道交通等。这些项目投资大、回收期长，提供的产品不能完全依靠市场进行自由定价。定价又涉及社会资本、政府、消费者三方的利益。社会资本注重如何获取利润最大化，以最优的价格为政府和消费者提供合格的产品，如何尽快回收投资成本，获取合理回报。政府关心如何以最低的价格购买优质的服务，既保障了广大消费者的利益又显示了政绩。由于政企目标不一致，为保障社会公共利益，城市基础设施项目大多数定价未调整到位，有些行业处于常年亏损的状态，企业只能维持正常经营，不能满足日益增长的相关配套设施的投资建设，打击了社会资本投资公用设施的积极性，而价格调整又涉及到广大用户的利益，往往遭到强烈反对。

三、城市基础设施PPP融资模式的改革建议

（一）加快立法步伐

由于城市基础设施项目投资金额大、回收期长、风险高，项目建设、运营过程中涉及社会资本、政府、消费者、银行、中介机构等多方利益。现行法律法规、操作指南立法层次低，各部委发布的意见、指南等规范性文件不能紧密衔接，为保障城市基础设施项目顺利建设运营，给大家提供优质便捷的服务，因此，我国政府应加快法律制度的建立，高瞻远瞩，从顶层制定一部“社会资本参与基础设施项目法律”，以促进社会资本投资城市基础设施建设项目，规范项目建设运营过程中各利益主体的相关行为，给非公有制企业一颗定心丸，切实保障非公有制企业的切身利益，消除社会资本投资建设城市基础设施的忧虑，为社会资本大胆投资城市基础设施项目创造良好环境，使特许经营、PPP等融资模式得到有效规范的发展。

（二）建设政府信用

在特许经营、PPP等融资模式中，社会资本主要通过合同或者协议来约定政企双方的权利义务，共担风险共享收益，达到互惠共赢的效果。政府能否守信、能否履行合同，是项目能否顺利建设、运营、回收的关键因素之一。为保障政策的稳定性和长期性，不因领导的变动而朝令夕改，切实履行承诺。首先，应该在法律制度上对政府信用进行约束，提高政府对信用水平的认识，加强政府诚信建设，为规范地方政府行为提供依据；其次，建立政府信用评价体系。加强信息公开，鼓励独立第三方对政府信用进行评级，将评级报告定期向社会公众公开，以此加强社会公众对政府信用水平的监督；再次，建立政府信用绩效考核，强化契约精神，将政府违约行为与其年度工作考核相关联，加大政府违约成本，使政府重视信用水平建设；最后，严格政府违约惩处措施，明确惩处原则。对不同程度的政府违约行为，依照相关法律法规严肃处理，起到警示的作用。

（三）构建合理的价格补偿机制

政府应在普遍调研的基础上，按照各个行业的平均成本、居民的承受能力和企业的盈利性平衡制定公用设施的价格，建立合理的定价机制，在现有价格的基础上，建立成本动态调整制度，通过成本监审制度约束市政公用设施所提供的产品或服务的成本，保障政府定价的科学化。在此基础上，保证公众可以参与定价听证机制，确保定价信息公开、透明，避免企业、政府、消费者三者之间的信息不对称，影响定价目标的实现。通过合理的价格制定，进一步完善公用设施产品和服务的价格补偿机制。