行政事业单位财务内控制度问题研究

余凤会

一、行政事业单位内部财务控制制度完善的必要性

1.适应国家财税改革新形势。信息化技术的推动使国家财务控制逐渐向信息化、集约化、规范化趋势迈进，逐步将行政事业单位的预决算管理、财务管理和会计管理工作实现集约化管理。信息化平台的使用将会使财务数据的处理更加精确，财务报告等套表资料的精确度和公开性将会进一步提升。

2.建立服务型政府的需求。对行政事业单位进行内部管控，内部控制制度可以约束权力运行，并通过监督以及审计等配套约束机制，减少因权力滥用、贪污弄权导致的各种不正之风。对财务工作实现单位内部管控可以强化权利监督力度、完善国家基层单位制度建设，有助于实现服务型政府各项职能的实现。

3.提升行政事业单位工作质量和效率的必要途径。将行政事业单位的财务管理工作纳入内部控制系统，并通过配套合理措施使内部环境处于优化状态，监督内部事物，提升对单位员工工作规范性要求，规范办公秩序，改变以往群众对行政事业单位工作机制的诟病，利于提升单位有效管理，达到公共服务质量的提升的管理目标，实现以制度促管理、以管理提升服务的路径。

二、行政事业单位内部财务控制存在的缺陷

1.财务内部管理意识不到位，权责意识、竞争意识缺失。基于行政事业单位非营利性、服务性、公益性等特殊的性质要求，财务经费由国家政府划拨，导致财务管理人员管理意识薄弱，没有外部竞争意识，财务管理人员管理意识良莠不齐。一方面由于财务管理人员多处于财务管理一线，日常考核无法实现统一整合，多为各单位之间的个人战，当费用公开等制度发生变化时，业务知识无法及时更新。即便实现可通信技术的提升，但基层财务人员分散的管理模式将加大信息共享的难度，并且阻碍同级业务的监督和实务处理水平的提升。行政事业单位财务部们直属机构财务人员编制紧张，财务工作者存在本职工作以外的兼职工作，对新制度的能力和精力组织有限。而行政事业单位的政府性质导致内部竞争意识淡薄，缺乏激励机制调动工作积极性，且财务工作人员之间可能存在职责交叉，竞争成效缺乏。

2.预决算报表管理不细化，绩效管理处于摸索状态。在预决算管理工作中，报表编制不够细化，对行政事业单位财务信息公开以及经费指出科目细化等的要求日渐严格，使财务预决算不严谨、细化不充分等问题得以暴露。从预、决算绩效管理整体视角分析，行政事业单位财政预算资金绩效管理仍然处于初级探索阶段，绩效管理流程较多，管理方式粗放，很多关于预算管理和绩效考核的制度、规范、文件仍在不断完善。能够借鉴的经验缺乏，执行环节极易发生变形。且预、决算绩效考核体系尽管存在多表申报、绩效评价等多种工作表格但管理目标不够清晰，绩效指标内容、科目等存在不科学，考核方法、考核手段不合理，考核目标不够等缺陷，尤其考核结果的应用没有严格执行，预决算管理工作存在诸多管理难题。

3.财务管理人员核算业务具有较大随意性。国家新一轮的财税改革中出台多种新制度、新规定，从国家、省级到地方各单位的政策规定给予的时间过渡少，财务人员对新政策不适应，且财务工作中对一些科目进行调整，界定不成熟。而事业单位财务人员工作空间相对分散，增加了财务管理难度，核算中存在交叉等，工作随意性较大。

4.稽核职责缺失，预算、内控等多环节管理缺位。财务内部审计是财务内部控制工作中的重要环节，在内部监督工作基础上展开对财务工作的内部审计，可以预防腐败、提升管理实效。而预决算管理环节由表报上报、执行、追加以及报表编制等系统内容构成。探索完善的绩效管理体制机制仍是各级政府、财政部门主抓共管的工作，除了上级部门的调度和监督外，奖惩机制的不到位、预、决算编报分离、内控制度学习和培训不到位等都制约了制度的约束作用。行政事业单位财务管理中存在重要岗位责任划分界定不清，容易产生责任推诿。业务部门支持与参与力度不够，很多绩效管理细节无法落实导致绩效管理成效不明显。预、决算资金绩效考核未紧密结合预算资金分配，考核结果指标不完善导致绩效管理缺乏指导性，且针对业务单位和个人职业相关的考核应用较为单一。

三、完善行政事业单位财务内部控制制度的措施

1.树立正确的工作观、财务观，内控制度纳入工作重点。明确内部控制制度建立的重要性，形成单位全体对岗位职责的清晰界定和职责落实履行，形成思想先导，从工作观念、财务控制意识的良性转变，明确领导和工作人员的责任，宣传内部控制管理的重要性。通过单位内部管理控制制度的落实，对控制要点和实务工作中的具体要求进行培训学习，形成自上而下的内控管理氛围，并及时组织学习、培训适应单位发展的单位工作。日常工作中责任制度的建立可以有效推进单位对财务内控工作的全面制约，借鉴同级单位的内控经验，明确改善本单位内控工作的制度、措施，并在沟通和交流等环节提升财务控制实效。

2.预算绩效立法，重视结果应用。预算绩效管理立法工作是保证预算绩效管理的法律基础和有力保障。行政事业单位内部增加预算绩效管理内容，明确绩效管理责任主体、管理范围、管理对象、评价体系以及管理程序。在国际会计工作接轨的同时，制定实施适合行政事业单位的独立且富有特色《绩效管理法》。并同时配套制定直接监管部门，预算单位绩效管理考核并建立问责制度。以立法确保绩效理念和绩效要求的落实，使预算绩效管理工作有法可依，有章可循。实行国库集中支付之后，行政事业单位预算会计要求更加严格，各级行政事业单位应该严格按照会计法的基本要求，提高自身财务预算管理能力和水平，并部门预算会计管理职能进一步明确。财政资金收支核算与国库集中支付管理实行自下而上的改革，落实基层收入核算，确保预算绩效管理的稳定可靠运行。根据单位实际情况，提高内部财务管理意识，落实预算绩效工作，实施监督管理，提高会计信息质量。行政事业单位内部引入权责发生制，提高预算绩效考核结果的透明度，较为全面的反映预算会计信息，并且确保绩效管理理念的落实。绩效指标体系的构建要综合量化和定性评价，实行操作性强、有比较基础并具有导向性的绩效目标。同时结合单位特点增设预算部门、专项资金和项目特点等个性化考核指标，并创新考核指标，将绩效程序指标、公众满意度指标纳入考虑。

3.借助信息系统，提升内控制度实效。

组织和规划控制是单位内部控制的首要环节，对单位机构进行设计，对业务部门、财务部门以及会计部门的人员和岗位定岗定责，对内控制度的完善起到保障作用。根据单位性质和工作范围制定会计核算指标、会计形式和核算标准等，明确财务管理的明细科目，提高财务报表以及各种财务资源的管理能力。并通过关键会计监督岗位的设置和控制，从管理源头到审核执行严格把关，降低内部控制风险。借助信息平台对预算绩效管理实行权责分离，充分体现财政资金管理的主体责任。发挥第三方监督的作用，在单位工作平台、媒体等渠道公开绩效考核结果，自觉接受群众检验。