面向实施的城市总体规划编制探索<br/>——以台山市为例

面向实施的城市总体规划编制探索
——以台山市为例

2018-07-14王炎

中华建设 2018年6期

王炎

一、研究背景

城市总体规划因刚性内容模糊、编审周期长、实施机制不健全等原因，难以发挥其城市空间管治顶层设计的效用，长期以来一直是学界批评、研究改革的对象。进入城市转型发展的新时期，城市规划的严肃性、权威性得到进一步重视，客观要求处于地方规划体系顶层的城市总体规划加快改革。2010年，住房和城乡建设部组织开展了“城市总体规划编制改革与创新”课题，总结了目前总规存在的问题，并针对性地提出了改进措施；2016年，公布了《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》；2017年，住建部选取了15个城市总体规划编制改革试点城市，因地制宜开展总规改革探索。上海、北京、东莞，以及试点城市中的广州、成都等城市，都已在编制中形成各自的改革经验。而在“总规改革”的研究热潮中，加强可实施性、让总规更有用始终是核心议题，受到学界的广泛探讨。

梳理学界已有研究，加强总体规划可实施性涉及到明晰规划体制、明晰政府垂直事权、强化部门横向协调及公众参与机制、优化总规编制内容、分层审批、构建监测-评估-维护机制等多个方面，是一项复杂的系统性工程。其中，从总规编制内容角度来看，总规内容体系与实施要求不对应的问题也是影响规划实施的重要因素。本文主要从总规编制内容的角度入手，通过梳理总规的现实问题、实施机制，总结先进城市总规编制的经验，提炼面向实施的城市总体规划编制的技术要点，进而应用在台山市城市总体规划的编制中。

二、传统城市总体规划编制内容的反思

总规是城市空间管治的顶层设计，管什么、怎么“管下去”是总规编制要关注的核心问题。反观传统总体规划，一是没有合理界定总规核心要管控的对象，管控内容刚弹失度，“该硬的难硬，该软的不软”；强制性内容体系不清晰，尤其是在应对市场的不确定性时，缺乏差异化的弹性控制，导致规划难以实施。二是没有充分对接总规的实施机制，编制成果偏重技术性，缺少专门针对各类实施机制的实施指引，导致虽然规划内容全面，但相关部门和下级政府不知道要根据总体规划做什么、怎么做。

三、面向实施的城市总体规划编制要点

1.管控内容与方式的刚弹有度

（1）管控内容

总体规划的管控内容应聚焦于战略性、全局性的要素，并且符合可实施、可评估的要求。将《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》与《城市规划编制办法》对比即可看出，总规强制性内容发生了两大变化：一是内容精简为关系重大的关键要素；二是管控内容落实至标准、要求、指标、边界，可实施、可评估性大大增强。对于强制性内容的选择，应考虑两个原则：一是上级政府确定、本级政府无权更改的，如涉及区域地位的城市性质、城市规模等；二是本级政府确定的、对于落实规划意图有关键作用的内容，如规划期应达到的重要指标和标准、城市资源底线划定和管控要求等。同时，空间边界的强制性内容应具有一定的弹性，根据不同情况采取差异化深度的管理，确保规划的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。

例如厦门总规，一方面对生态控制线、城市开发边界进行严格的刚性管控，另一方面对开发边界内进行全覆盖的规划布局，对具体建设用地边界预留充足弹性；同时用地分类采用“公共设施集中区”等结构化的大分类，以体现意图为主，弱化具体用地性质的管控。

两版规划编制办法中强制性内容的变化

（2）表达方式

在文字表达上，总规文本，尤其是强制性内容的表达，必须体现严肃性和权威性，达到法定性与技术性相统一的要求，建议正面表述用“必须、应、宜（允许）”等，反面表述用“严禁、不应、不宜（不允许）”等。如果是参照相关法规执行，建议按照“应符合……要求或规定”或“应按……执行”的方式表达。

在图纸表达上，对于空间管控要素（如四线、主要基础设施和公共服务设施等），图纸表达可以分为实线、虚线、点位控制等类型，以区分由城市总体规划确定具体边界的、由下位规划深化边界的情况。其中总规达到什么深度，应结合城市规模和规划层级的情况而定。例如东莞总规，强化了“要素管控图”的表达，并对管控要素采用“定位、定区、定量”的刚弹力度差异化的控制方法。

2.全方位传导指引实施

随着市场经济体制逐步建立，城市总体规划的实施机制，正从突出实施、指导建设到构建体系、层层落实转变，并走向全方位、体系化。具体来说，主要包括空间维度向下位规划的传导（面向下级政府事权）、时间维度向近期建设规划的传导（面向本级政府事权），横向维度向专项规划的传导（面向职能部门事权），以及实施政策机制的建立（涉及各级事权）。因此，城市总体规划的编制内容必须加强与各种实施抓手的衔接，并在成果形式上便于其直接使用。例如，上海总规即构建了“1+3”成果框架，包括总报告、分区指引、专项规划大纲和行动规划大纲。

（1）面向下位规划与专项规划实施指引

虽然经法定程序批准的总规文件是编制下位规划和专项规划的法律依据，但目前相关法律法规对于总规成果如何实施、下层次规划如何落实和衔接总规的相关规定不够细致和明确，进而影响到总规实施的效果。

因此，总规可以构建适应于城市政府事权的分层规划体系，明确与下层次规划（如控规）、专项规划的关系，进而通过图、表的形式，对各个下层次规划单元提出清晰的传导要求，同时也成为下层次规划的审批要点。例如，东莞总规强化了城市组团级事权，并在成果中专门对五大组团进行了文字、图表的传导指引。在专项规划方面，总规可结合重点问题提出专项规划需深化的内容，例如交通、绿地系统、乡村建设、密度分区、城市更新等，并争取与总规同步编制。

（2）面向分期建设的实施指引

总规规划期限长达10～20年，在实际操作中，必须有策略、有重点地循序渐进。因此，总规应统筹各类任务的轻重缓急，以运营高效为原则，模拟最优化的分期演进过程，并重点细化近期的实施指引，通过近期建设规划、年度建设计划进行深化落实。近期指引应包括近期的目标、重点任务、各类重点地区（如重点新建、重点修补、生态修复的地区），乃至于政府主导推动的重点项目（对城市承载力有重大影响的交通、市政等设施，以及引导城市开发重点的重要公共服务设施、绿地广场）。同时，总规近期内容应加强与发改、国土等各部门规划计划的协同编制，争取共识、互相衔接。

例如“美丽厦门”战略规划，除了长远战略规划之外，还将目标战略落实至近三年的十大行动计划，三年为期动态评估、修编，极大地增强了规划的可实施性，成为市政府重要的施政纲领。

（3）面向政策出台的实施指引

城市规划的原则、准则、布局只有转化为城市政策的一部分，落实至政府、市场的行为规则中，才能得到全面的贯彻执行。因此，总规应针对规划目标策略提出相应的配套政策要点，要求在实施中由相关机构落实、出台。

例如，东莞总规的成果明确提出了每条规划内容的实施要点。针对“三区划定”，是三区的管控要求、事权分级、修正与调整机制；针对城市发展规模，是人口调控政策、用地调控政策；针对空间布局引导，是对用地混合利用、战略储备用地的政策设计。再例如北京总规，针对城乡建设用地规模减量这一规划意图，提出了一系列政策抓手，包括建设用地拆占比、先供先摊方式供地、集体建设用地减量、打击违法建设等。广州也在研究制定总规批后实施的配套文件——《广州总规空间管控实施指引》，重点对“三区四线”的管控要求和中心城区规划用地性质的相容性进行细化和明确。

四、台山市城市总体规划的实践

台山市地处珠三角西岸、外圈层，区位相对边缘，但拥有丰富的生态、文化资源，属于工业化中期的后发城市。市域面积较大（3286平方公里），但城市化水平较低（44%），有1个街道、16个镇，现状城市人口25万人。在新形势下，《台山市城市总体规划（2014～2035年）》（下文简称“规划”）致力于推动台山的转型发展，同时为提升规划可实施性，结合总规改革的要求与趋势，重点作出了以下四个方面的探索。

1.刚弹有度的空间管控

在市域层面，规划考虑到台山面积大、适建土地多、开发强度低的情况，划定了刚性的生态控制线、永久基本农田保护线；对于作为城市未来增长重点的中心城区划定了刚性的城镇开发边界，要求城市功能不突破边界；但对于开发强度极低、未来以旅游休闲等特色职能为主的一般镇，允许镇总体规划在边界内规模不变的情况下，对开发边界进行一定深化调整，为各镇预留弹性。

在中心城区层面，规划依据空间确定性的不同，将城区“四线”、公共设施等管控要素划分为实线控制、虚线控制、点位控制、标准控制四种类型。其中，实线控制的对象位置、边界、规模原则上不予更改；虚线控制的对象规模、位置不变，边界可由下层次规划调整；点位控制的对象在规模和服务半径满足的前提下，具体位置和边界可在同一控规单元内调整；标准控制为各类指标要求，由下层次规划落实。

以绿地为例，规划将部分边界明确的结构性绿地划入实线控制，将地位也很重要、但位置可略加调整的绿地划入虚线控制，同时辅以人均绿地、5000m2以上公园绿地500米半径覆盖率等指标控制；而新建市政设施除部分占地需求较大需要特别保障的设施外，则多为点位控制。不同类型的管控方式通过文本、图集同步展现，易于操作，从而更好地适应发展的不确定性。

：

2.结合事权的精准传导

规划针对市域、中心城区两个规划层面，制定了两套“一图一表”的传导体系，传导要素包括目标指标、结构引导、底线管控三个方面。

在市域层面，将职能定位、发展策略、发展规模、空间管制线、生态保育修复对象、历史文化保护对象、镇级以上公共服务设施、重大交通设施和公用设施分解到台山市的16个镇，制作了“市域要素管控传导一览表”和“市域统筹发展规划引导图”，直接指导镇总规的编制与审批。

在中心城区层面，将主导功能、居住人口、建设用地、“蓝绿紫黄”四线管制、绿地面积、历史文化保护、风貌控制、年径流总量控制率等分解到台城的30个控规编制单元，制作了“中心城区单元要素管控传导一览表”和“中心城区单元要素管控图”，直接指导控规的编制与修改。

《台山市城市总体规划（2014-2035年）》市域统筹发展规划引导图

中心城区要素管控图

3.近期建设的实施指引

规划成果阶段与台山市“十三五”近期建设规划同步编制，通过与各部门近期规划计划的充分协调，提出了台山近期建设的目标为：区域协调取得较大进展；初步建成多元动力的经济强市；生态、文化特色凸显；城乡一体化显著提升。城区的重点地区包括重点修补的老城区、重点建设的北新区与南新区。市域层面的重点任务包括产业平台培育、全域旅游示范、综合交通提升等方面，城区的重点任务包括出行条件改善、公共服务提升、公用设施保障、空间品质提升等方面，并提出了污水厂扩建等重大项目。